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瞩望能源业尽早推行“负面清单”制度

  • 发布时间:2014-10-13 09:08:05  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:陈晶

  由于传统观念以及认识上的误区,我国能源行业垄断程度高,市场竞争很不充分,政府干预过多,民营和外资企业市场准入门槛高,竞争地位不平等,至今没有全面完成向市场经济体制的转型。因此,若在能源行业实行市场准入“负面清单”制度,不仅能极大增强能源市场的透明度、开放度和自由度,增强外资或民营企业的投资信心与积极性,还能明确界定政府发挥作用的边界,将调控权真正归还给市场,把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里。

  经过了在上海自贸区的探索实践后,我国正在谋划在适当时候全面实行市场准入的“负面清单”制度。鉴于能源是传统计划经济时期管制最严格的领域之一,至今为止没有全面完成向市场经济体制的转型,笔者认为,能源行业也许是该尽早推行“负面清单”制度的行业。

  我国能源行业垄断程度高,市场竞争很不充分,政府干预过多,民营和外资企业市场准入门槛高,竞争地位不平等。自2003年以来,大型煤炭集团逐渐形成了上游资源的行业垄断,这些大型煤炭集团基本控制了中小煤炭企业,并一般通过口头协议形成隐性联盟,而产生这种“隐性垄断联盟”的根源是自然资源的不可再生性和稀缺性。煤炭企业一旦占有这些煤炭资源,就形成了对其他潜在进入者的排他性。

  在电力业,虽然2002年国家电力公司被拆分成11家公司,包括两家电网公司和五大发电集团,但实际上全国半数以上的发电能源都属于五大发电集团,由此导致的垄断优势并未减缓。如以五大发电集团的市场集中度(CR5)指标来衡量发电市场,2003 年的CR5为 36.74%,而2010年已达49%。而如此高度集中的市场结构并非电力业长期竞争积累的结果,而是行政力量划拨资源、产业重组的结果。

  在石油业,无论上游资源配置、开采、中游运输、加工,还是下游终端销售网络,都基本是三巨头垄断的市场格局。据国土资源部统计,石油三巨头占全国探矿、采矿权面积的97.4%,探矿、采矿权面积的98.9%,在油气勘探开发上游占绝对垄断地位。在原油加工与成品油销售环节,中石油和中石化拥有80%以上的炼油能力,每年向市场提供的成品油达全国销量的90%以上。

  经济学家曼昆根据进入障碍将垄断划分为经济性、自然性和行政性三类。经济性垄断(或叫市场垄断)是基于竞争中产生的优势力而形成的,技术进步和创新是其产生的基础;自然性垄断的成因主要在于资源的集中、规模经济和成本的次可加性或弱增性;而行政性垄断是政府利用自身资源或权利设置市场进入壁垒,限制市场竞争对手的行为。由于传统观念和认识上的误区,我国能源行业,不仅有自然性垄断,更有行政性垄断所导致的行业垄断,尤以油气、电力行业最为突出。煤、电、油等能源产品涉及国计民生,牵涉面广,政府更多将之当成福利产品和公共产品,认为能源市场是市场失灵的领域,应由政府管制、国企垄断经营。此外,因过多地强调由国有企业承担能源安全重任,致使我国能源行业政企分离不够彻底,给行政权力滥用造成可乘之机。还有,尚未科学界定能源产业链条中的竞争性业务和非竞争性业务,笼统地认为整个能源行业具有自然垄断性,再加上现行法律法规不够完善,对于政府滥用职权,发布垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施,缺乏对行政性垄断的法律规制,致使政府一直在不当干预本该完全放开、由市场竞争的业务或环节。

  因此,若在能源行业实行市场准入“负面清单”制度,划出一份“黑名单”,明确哪些方面不可为,外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入,“法无明文禁止即可为”,不仅能极大增强能源市场的透明度、开放度和自由度,增强外资或民营企业的投资信心与积极性,还能明确界定政府发挥作用的边界,减少行政过程中可能存在的权力滥用现象,将调控权真正归还给市场,把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里,实现政府向市场放权到位。

  当然,在能源行业实行市场准入“负面清单”制度,不可能一下子解决业已存在的所有问题,还会遇到未曾预料到的问题和风险。例如,管理者责任风险日益增大、事中与事后监管的难度和压力加大、经济安全风险加大等等,对此要保持一定的清醒和认识,采取相应的措施。

  其一,消除能源市场准入中的隐性壁垒。外资、国有、民营资本都有权进入没有明令禁止的各个环节,但这并不意味着各类资本在能源行业真正实现公平竞争。须知还有各类隐性壁垒,比如民营资本经常遇到“玻璃门”、“弹簧门”之类。假如没有项目核准、行政管理、公共财政、金融等配套改革的及时跟进,实现真正的投资自由化,“负面清单”制度的作用难以真正实现。

  其二,加强能源经济安全风险管控,构建风险防御体系。能源市场进入限制放宽后,市场主体更加自由和多样化,市场供求与价格波动自然也会更加频繁,能源经济安全风险更加凸显。这需要政府加强监测预警,提前构建全面的风险管理防御体系。

  其三,建立透明度高的“负面清单”内容适时调整机制。“负面清单”制度实行后理应保持一定的稳定性和连续性,但这并不意味着一成不变,而应需随外界环境变化而动态调整。一方面,可能会出现如果某一新兴能源产业或环节因评估不当而没有列入清单中,从而导致该能源产业发展因外资冲击而受阻;另一方面,当前很难预测今后情况的变化,能源产业的自然垄断属性也会随着技术进步和实践深化而发生演变。所以,政府需要保留修改“负面清单”内容的权力。

  其四,完善法律法规制度建设和推进配套体制改革。能源行业实行市场准入“负面清单”制度,不仅是减少政府对投资的事前审批,而是整个能源宏观管理体系的转变,需要在公共财政、行政管理、金融支持、价格形成机制、行政审批制度、投资体制、工商登记制度、涉外经济体制等方面配套改革及时跟进,才能实现真正的统一的市场准入制度,否则,“负面清单”制度无异于画饼充饥。

  其五,树立正确的监管理念,建立有效的约束机制。首先,政府要树立正确的监管理念:负面清单内,政府的归政府,负面清单外,市场的归市场。负面清单外,应当以政府服务为主,为企业发展提供资源帮助,政府要管住闲不住的手,不能“想查就查”,“想查谁就查谁”,“想什么时候查就什么时候查”。其次,政府监管重心应从事前审批转向事中事后监管,更加注重过程性监管效率。还有,加大后续监管力度,加强各部门的协同配合和必要的联合执法,提高综合监管能力和水平。

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