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“放开两头监管中间”应成为电改的基本路径

  • 发布时间:2014-08-13 08:41:35  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:陈晶

  “电网、调度、交易一体化”是我国电网发展与能源安全的体制优势与重要保障,深化我国电力体制改革的基本路径应该是“放开两头,监管中间”,即在发电侧和售电侧引入竞争,同时加强对中间电网环节的监管力度,构建能够为市场主体提供全方位优质服务的、统一的电网适应性平台,并且逐步建立完善科学合理的电价机制。

  今年6月,习总书记在中央财经工作会议上提出了推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”。电力行业作为经济社会发展的基础行业,在我国经济社会改革持续推进的大背景下,如何进一步推动和深化电力体制改革,成为各方关注和争论的焦点。

  对于下一阶段电改走向何方,社会上诸多专家学者提出了多种思路和方案建议,包括“电网输配分离”方案、“电力调度和交易独立”方案、“售电侧改革”方案等。就方案本身而言并无对错之分,但改革方案必须遵循自然规律,符合现实环境与条件,充分考虑我国的具体国情。世界各国电力工业历史沿革和改革路径存在较大差异,不同的模式选择与其国家制度、所有制结构和产权结构密切相关。我国是社会主义国家,有自己的具体国情和电情。在改革过程中可以适当借鉴,但不能盲目照搬他国经验。因此,在确定下一步电改方向之前,首先应分析目前电力体制改革中存在的突出问题。明确了问题所在,在此基础上才能“对症下药”地探讨下一步切实可行的电力体制改革方案。

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  电改时至今日,我国电力行业形成了目前的“厂网分开,主辅分离”的基本格局。该格局下,要想加快电改步伐,缓解电改进程缓慢和经济社会发展较快的矛盾,就必须明确在目前电力工业发展和电力市场建设中存在的问题。这些问题不解决,不仅严重损害公平和效率,也无法取得各方共识,下一阶段电力体制改革也就无从谈起。

  第一,要明确电力体制改革的最终目标。市场化应当是电力体制改革的基本方向,也是达到电改目标的手段之一,但市场化本身不是电改的目的。我们认为电力体制改革的终极目标应当是:在安全经济地满足全社会用电需求的情况下,同时做到节能环保。必须要综合考虑我国的具体国情和体制传统,明确改革的对象和环节,并提出阶段性的改革目标和改革路径。

  第二,明确市场机制在电力体制改革中应当发挥的作用。必须明确市场机制在电改中应当发挥的具体作用,才能有助于改革终极目标的实现。首先,十八届三中全会提出市场机制在资源优化配置当中要起决定性作用,而市场机制的建立和完善运作是有前提条件的。市场机制的作用在电力经济和系统运行中的作用范畴和具体体现形式,还需要科学地理性地分析和论证。其次,要树立市场风险意识,一旦建立起市场机制,参与各方对市场的波动风险要有正确认识,在接受市场带来的利益的同时承担市场带来的风险。再次,我国的节能减排工作在未来相当长一段时间内不可能完全依靠市场机制来实现,尤其是新能源的开发和利用,仅仅依靠市场机制的作用,将不利于节能减排工作的开展,因此在顶层设计中要特别关注。

  第三,明确电网企业在电力体制改革中应当扮演的角色。明确电网企业的定位以及它在电力体系中扮演的角色,才能够有利于改革终极目标的实现。电网企业在当前电改进程中成为矛盾的焦点,但是改革的目的不是为了简单拆分电网企业而做到表面上的“引入竞争”。这种简单拆分不会带来本质上的市场行为和成效。相反,统一电网作为我国电力系统的重要组成部分,正发挥着不可替代的作用。因此,改革的思路应当是如何激发电网企业的优势,使其做好其他电力企业和政府本身无法做好的事情,同时采取系统的配套的管制与激励政策措施,以及相对应的管理模式来使得电网企业的运作更公开和更有效率。所以,对电网企业需要重新明确定位,从我国国情来看,电网企业要逐步定位成为公用事业型的企业,对于用户能效以及用户用电对环境的影响所提供的服务要与供电服务等同起来,都要积极有效地实施。

  第四,明确综合资源规划和电力需求侧管理在电力体制改革中应当占据的战略地位。长期以来,节能工作在电力体系中都没有真正作为一项重要工作来实施。满足电力需求增长的传统思维模式是单纯注重增加资源供应。综合资源规划和电力需求侧管理,建立了以提高需求方终端用电效率所节约的资源可以作为供应方替代资源的新理念,可以实现在完全满足用电需求增长情况下的真正意义上的“大节能”。尤其当未来大规模的间歇性随机性的新能源电力接入电网之后,综合资源规划和电力需求侧管理及需求侧响应,对于实现电网电力的瞬间平衡具有重大的意义。

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  经过研究我们认为,“电网、调度、交易一体化”是我国电网发展与能源安全的体制优势与重要保障,深化我国电力体制改革的基本路径应该是“放开两头,监管中间”。

  (1)我国电网输配分开的局限性

  “输配分开”早在2002年的“5号文”就被提出,其基本思路是对我国电网企业实行产业流程的纵向拆分,在输电、配电环节分别打造独立的市场主体,形成多元竞争格局。十年过去,该方案的预期目标一直未能实现。时至今日,这个改革思路已经遭到了越来越多的质疑。

  我们认为,输电和配电具有规模经济和范围经济特性,是典型的自然垄断业务。输配一体化是电网科学高效发展的体制保障,不仅能够最大程度降低运营成本、提高经营效率,同时也能够减少重复建设与资源浪费,降低整个社会的成本,并满足电能消费的合理需求。随着电网智能化的发展,输配电网功能进一步融合,不应再用“输配电网”的概念,人为地将“电网”整体性割裂。而且,输配分开也无法从本质上打破垄断,还会带来较大的效率损失和安全隐患,并且不利于新能源的分布式接入与规模化发展。

  (2)电力调度和交易机构独立于电网的局限性

  2012年9月,有专家提出了“实现电力调度、交易、结算独立运行”的电改思路。

  对此,我们有不同看法。首先,调度作为电网运行控制的中枢,独立后能否有效保障我国电力系统安全稳定和经济运行值得商榷;其次,在缺乏灵活合理的价格机制和严格完善的监管体系的情况下,我国电力交易机构独立运作没有相应的体制机制保障和平台条件,独立的时机是否恰当值得深思;再次,从国际经验来看,电力调度与交易机构的独立并没有被视为市场改革的所谓“先决条件”或“突破口”,我国电力体制改革陷入困境的根本原因也不是调度交易一体化的电网企业所行使的经济垄断,因此是否有必要进行调度和交易机构的独立值得商榷。

  我们认为,电网和调度一体化是电力系统安全的体制保障。电力发、输、用瞬时完成的特性和电力系统的复杂性,决定了调度与电网具有内生的、统一的、密不可分的关系,调度与电网一体化是电网安全防线的最根本保证。在应对特大自然灾害时,调度与电网一体化也具有无可比拟的优势,这在近年来接连应对严重冰灾、特大震灾的实践中得到了充分体现和验证。此外,我国尚不具备建立独立电力交易机构的先决条件(包括灵活合理的价格机制、严格完善的监管体系、坚强统一的大电网平台),现阶段将电力交易机构从电网中独立不合时宜,若贸然将其分离,是无效率甚至是负效率的,不符合经济学客观规律。而保持电力交易机构与电网一体化设置有利于降低交易成本和操作复杂性,有利于交易机构利用大电网跨区资源调运的优势,有利于提高交易效率,有利于电力系统安全稳定运行。

  (3)“放开两头、监管中间”的必要性

  从电力发、输、配、售的自然属性看,发电和售电属于竞争环节,输电和配电属于自然垄断环节。我们的研究结果表明,“放开两头,监管中间”应该是深化我国电力体制改革的基本路径。

  所谓“放开两头,监管中间”,是指在保持“电网、调度、交易一体化”的情况下,在发电侧和售电侧引入竞争,同时加强对中间电网环节的监管力度。依照这一改革思路,我们应该全面放开发电企业与用户的直接交易,允许供需双方自主选择,参与市场竞争,同时依托电网企业业务上的优势,构建能够为市场主体提供全方位优质服务的、统一的电网适应性平台,并且逐步建立完善科学合理的电价机制,实现发电侧竞争和售电侧开放,在保障安全稳定运行前提下,建立公平、开放、高效的电力市场体系。

  根据该方案的设想,通过加强对市场秩序和电网各环节的全方位、全过程的有效监管,可以确保电网公平开放、市场公平交易。保持输配电网、调度、交易一体化管理,充分发挥电网规模效益,并同时在发电侧和售电侧引入竞争机制,形成“多买方-多卖方”的市场竞争格局,逐步构建科学高效的电力市场体系,能够实现促进电力工业科学发展、保障电力安全可靠供应、提升资源配置效率和效益、降低改革成本和风险等目标。

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  经过多年研究,我们认为,电力体制改革应该契合社会主义市场经济和能源利用形式的改革方向,按照积极稳妥、协调推进的原则放开两头、监管中间,构建统一的、开放的、全国性的电力市场体系,改革电价机制,健全市场规则,建设统一规划,保障普遍服务,确保安全稳定。对于下一阶段电改的思路和亟需引起重视或采取的措施,我们提出以下几点建议:

  第一,重新构建电力体制改革的顶层设计机制。进一步的电改迫切需要革新顶层设计机制,目前这种由电力和能源行政主管部门主导,征求各方意见,并在此基础上起草电改方案的模式,事实证明难以协调各方利益以求得共识,同时缺乏专业性和约束性。在这个问题上可以借鉴国际上其他国家进行规制改革的经验,设立独立于电力行政主管部门和电力企业及组织以外的专业化电力改革委员会,全职和负责任地进行电力体制改革的顶层设计工作。电改的顶层设计应涉及政府管理体制、电力行业管理体制及法律法规制定完善这样三个层面的工作,尤其要以完善的立法为基础,国外成功的规制改革无不伴随着法制化进程。

  第二,大用户直购电可以作为电力体制改革的突破口。2014年上半年以来,大用户直购电在全国多个地区开始试点实施。作为供需双方直接见面的双边合约交易模式,大用户直购电是比较符合我国国情和电情的具有可操作性的市场化改革措施。但从过去的经验和现实已经出现的问题来看,需要有效规范监管地方政府行为,使其不过多地介入电力供需双方的交易中,真正使大用户直购电成为市场化行为。同时要建立科学合理的输配电价形成机制,并兼顾普遍服务、节能减排等政策目标的实现。

  第三,加快推进综合资源规划和电力需求侧管理等工作。电力作为产供销瞬间平衡的特殊商品,保持统一规划或至少是高度协调规划十分重要。未来无论电改步伐迈向何处,综合规划或者协调规划都是改革的重中之重。在目前的电力规划具体工作中引入综合资源规划理念和方法,同时大力开展电力需求侧管理和需求侧响应工作,是我们当前就可以也应该开展的工作,也是未来电力系统节能减排工作的重心。

  第四,将电网企业定位为公共事业单位。应该将具有公共事业特征的电网企业明确定位为公共事业单位,对其职责和业务进行明确认定和划分,同时改变对其的监管与考核体系。我们认为,只有让电网企业真正成为公用事业单位,才能够实现综合资源规划,进而促进电网企业在全社会经济有效的节能减排工作中发挥其不可替代的作用。就目前的社会节能减排工作来看,电网企业并未发挥出应有的作用,这对于我国的政治体制和国情而言,是需要反思的。如果电网企业长期都不能够在社会节能减排中作为主力军,不能够在规划投资层面和运行(经营)层面上都实现供电资源与节电资源的最优组合,而只是在政府的强制要求下成立一些节能公司,并且也与社会上的其他商业性节能公司一样采用商业化模式进行节能减排,那么电网企业能够优化组合供需两侧资源的优势就无法充分发挥。并且这种供电与节电相脱离的做法是无法真正实现开源与节流的最优组合的,最终不是造成了资源浪费就是造成了经济损失。

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