11月26日，北京京港地铁有限公司（下称“京港地铁”）与北京市政府签订地铁14号线特许经营协议、16号线意向合作协议。这是继北京地铁4号线、大兴线以来，京港地铁公司深入涉足北京轨道交通建设的又一力作，同时也是北京首都创业集团有限公司（下称“首创集团”）参与国内基础投融资体制改革的再次实践。

　　此前，京港地铁负责运营北京地铁4号线及大兴线、14号线西段，2013年共运送乘客4.7亿人次，今年1至10月共运送乘客4亿人次。其中，地铁4号线-大兴线2014年日均客流量140万人次，位居北京市第二位。

　　14号线是北京东部和南部的一条“L”形骨干线路，全长约47.3公里，总投资445亿元。16号线是北京市中心城区南北向骨干线路，全长约50公里，项目总投资530亿元，计划2017年12月底全线建成通车。

　　 京港地铁背后的首创力量

　　中国经济网记者了解到，凭借着先进的运营管理以及优异的港式服务，京港地铁公司还于2013年荣获“第六届北京最具影响力十大企业奖”。

　　事实上，京港地铁公司是典型的混合所有制企业，由北京首都创业集团有限公司（占股49%）、香港地铁有限公司（占股49%）和北京市基础设施投资有限公司（代表北京市政府占股2%）于2006年共同出资组建，是国内城市轨道交通领域首个引入外资的合作经营企业，也是第一个利用政府与社会资本合作PPP模式投资建设轨道交通的企业，开创了国内基础设施领域体制改革的先河。

　　在这一“组合”中，首创集团是城市轨道交通的重要投资者，更是改革先行先试的倡导者。借助京港地铁这一平台，首创集团和合作伙伴一道进行大刀阔斧的改革，积极引入PPP模式，率先推行“黄金股”、混合所有制等理念，京港地铁和4号线也因此获得了相应的改革红利。而随着京港地铁接手14号、16号线，这一改革还将继续。

　　首创集团总经理王灏表示，多年前，地铁4号线就采用PPP模式，吸引社会资本参与，目的在于发挥市场机制的作用，形成多元的市场结构，为经济转型发展带来重要推动力。多年的实践结果证明，这种创新的合作模式，利于香港地铁公司发挥轨道交通领域技术、运营管理等优势，利于首创集团发挥资源优势，提升投资效率，实现规范管理，风险共担，利益共享，同时也利于提升行业整体服务水平。

　　据王灏介绍，地铁14号线和16号线仍将复制地铁4号线PPP模式，吸引社会投资的额度从原来的46亿元上升至150亿元，两条线路共吸引300亿元，极大缓解了政府的资金筹措压力，同时还将提升投资效率，激发经济自身动力。

　　轨道交通是首创集团一直努力做优做强的四大核心主业之一。首创集团除通过京港地铁公司投资4号线、14号线和16号线外，也曾直接投资北京地铁5号线和13号线。其中，在5号线上，首创集团与京投公司、国资公司共同投资建设，解决了由于政府资金不足导致项目长期无法实施的困境，是轨道交通领域引入社会资本的有效尝试。在地铁13号线上，首创集团与其他国有企业共同投资修建，是北京市轨道交通引入社会资本的成功案例。

　　此次签约的14号线和16号线后，首创集团参与的轨道交通项目总投资已超过1250亿元，成为北京地区重要的轨道交通投资者。

　　首创集团隶属北京市国资委。自1995年重组以来，经过多年的发展，首创集团已经构建起水务环保、基础设施、房地产和金融服务四大核心主业，成为资产1500亿，布局全国，拥有5家上市公司，国际化运作能力强，比较竞争优势鲜明，具有良好品牌和社会影响力，连续多年跻身全国500强，积极推动城市化建设的大型国有产业投资控股集团。

　　“4号线”上的国企改革轨迹

　　去年11月12日，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出要积极发展混合所有制经济。紧接着，今年7月份，为推动国资国企改革，国资委在中央企业启动了“四项改革”试点，选取多家有国有企业分别进行了“改组国有资本投资公司试点”、“发展混合所有制经济试点”等。

　　如今，重庆、上海、广东、湖北、山东、江苏等地的国资方案也纷纷披露，一场在全国范围内的混合所有制改革的号角业已拉响。

　　而早在国家大力倡导国企改革之前，首创集团即利用京港地铁这一大平台，进行了大量改革试验。而回看当年的改革，其中诸如混合所有制、“黄金股”等模式仍然值得借鉴。

　　根据京港地铁成立时签署的《合作经营合同》，首创集团、港铁公司、京投公司分别为三个股东方，其中首创集团和港铁公司地位一致，分别占股49%，京投公司代表市政府占股2%。

　　京港地铁为董事会领导下的现代企业，董事会作为公司的最高权力机构，负责讨论和决定对外投资、大额合同、调整经营范围等重大事项。董事会由5人组成，京投公司代表市政府担任董事长，首创集团和港铁公司各派出1名副董事长和1名董事。

　　此外，京港地铁创立之始就探讨并使用了“黄金股”理念，京投公司代表市政府持股2%，并拥有一票否决权。

　　王灏介绍，在4号线项目中，这种国家层面监管协调机构的缺位，是由项目操作中创新设立的“黄金股”来补充的。“基础设施作为准公共产品，政府必须要有一定的控制力。在4号线规则设计的过程中，政府最大的顾虑是失去这种控制力”。

　　为此，王灏带领团队研究借鉴国外相关经验，率先在国内引入了“黄金股”的概念来解决这一问题，即在特许经营方京港地铁的股权结构中，作为社会投资者的香港地铁和首创各占股49%，而京投公司作为政府出资人的代表，占股2%。

　　“这2%约定为黄金股，即特权优先股，”王灏说，拥有“黄金股”的京投承担两方面的责任，一方面代表政府行使监督权，另一方面，介于地铁项目约定的特许经营期是30年，期间会经历多次政府换届，京投负有代表企业与政府沟通的责任。

　　这2%的“黄金股”有何特权呢？“其一，虽然京投公司只占2%的股权，但协议约定，京港地铁的董事长始终由京投公司推荐委派，由于董事会由董事长召集并主持，这样就确保了政府对特许公司全部重大事项决策过程的知情权。”王灏说，“其二，作为法人代表，公司对外签订重大协议均需董事长签字才能生效，这样就可以在事前有效防范特许公司做出有损公众利益或特许资产的行为；其三，协议还约定，京投公司作为特殊股东，在一些特殊情况下享有一票否决权，即在协议约定的若干种有可能影响公众利益的紧急突发事件、而且这种突发事件一旦发生就非特许公司可以掌控的情况下，京投公司有权临时介入特许公司的管理，并向市政府报告请示后再做决策，直到这种紧急状态结束再把管理权交回特许公司。”

　　“黄金股概念具有很强的可操作性，应该在公司法层面进行深化、完善，使之成为推动国企改革、政府投融资体制改革的重要抓手。”王灏说。

　　PPP模式进行时

　　2010年5月13日，国务院颁布“新36条”，鼓励社会资本参与能源、电信、教育、医疗等领域建设。同年7月22日，又进一步明确中央和地方政府部门在鼓励和引导民间投资健康发展方面的分工和任务。至2012年08月，“新36条”相关实施细则已全部出台。

　　而在十八届三中全会以来，中国进入了全面深化改革阶段。在推进新型城镇化建设、化解政府投资债务风险、鼓励民间投资发展方面，PPP模式最近又成为一些部门研究讨论的热点话题。财政部为此牵头成立了PPP专业委员会，推广PPP模式的研究与应用。而地铁4号线作为国内较早的PPP项目试验，便顺理成章的成为一些政府领导和业内学者的案头的典型案例。

　　据王灏回忆，随着2008北京奥运申办成功，北京各项城市基础设施需求激增，投资需求量大，建设运营要求高，对传统的城市基础设施投融资、建设运营模式进行改革势在必行，北京市因此经历了一波建设热潮。北京地铁4号线便是其中的典型项目，京港地铁作为投资运营商，开创了北京轨道交通项目引进社会资本参与的先河，成效显著，已成为国内PPP模式的样板工程。

　　“回想起来，4号线当时遇到的最大困难就是观念认识问题，那个时候很多人还不知道PPP模式是什么，更别说去实际推广应用了。”首创集团总经理，时任京投公司总经理及京港地铁公司首任董事长的王灏说，“我们投入了大量精力去研究PPP模式的基本原理、框架、流程、管控等一系列基础问题；在对轨道交通投资收益、运营成本、票价收入等进行大量模拟测算的基础上，建立了一整套适合轨道交通PPP项目的财务模型；并针对PPP模式潜在的实施难点，逐一进行了分析解剖，使轨道交通及其他基础设施项目采用PPP模式变得有章可循。”

　　创新的步伐并未到此停下。此后，王灏又比照地铁4号线PPP模式提出“优先股”的概念，即，将项目分为A、B两部分，A部分为土建工程，由政府投资公司直接负责投资；B部分为车辆、机电设备工程，由保险资产管理公司与社会投资者及地铁建设运营商合资设立的特许经营公司负责投资。

　　其中，社会投资者以普通股方式象征性出资1%，其余99%由保险资产管理公司以优先股方式投资，以实现融资目的。特许公司与政府签署特许协议，负责B部分工程投资建设与运营。投资期间，保险资产管理公司委托社会投资者全权行使其股东管理权利，但享有优先分红权利，即特许公司的税后利润优先向其支付股利。在运营初期若当期利润不足以支付约定的股利回报，可以由社会投资者予以补齐。投资到期时，按照理论测算，特许经营模式下项目自身收益可以收回投资实现回报。

　　这种“保险资金优先股”的方式起到了四两拨千斤的效果，既为保险资金寻找到具有长期稳定效益的项目，又解决了社会投资者由于资金不足而无法参与地铁领域投资体制改革问题。

　　而近期，国务院印发了《关于开展优先股试点的指导意见》，证监会及财政部也配套出台了相关试点办法，在上市公司及银行类企业中率先开展优先股试点工作，这为国内优先股的实际运用打开了制度大门，也给基础设施领域采用优先股方式吸引社会投资从制度环境上创造了基础条件。

　　实际上，引入社会资本参与基础设施建设运营，正是中央政府呼吁多年的政府投融资体制改革方向，十八届三中全会以来，这一改革信号更加明确。今年5月，地铁16号线纳入到国家发展改革委推出的首批基础设施领域鼓励社会资本参与的80个项目，作为北京的典型项目，被国家寄予了成为PPP模式范本的厚望。

　　而时至今日，首创集团从未停下对投融资体制创新的步伐。11月3日，首创集团发行“14首创集团可续期债”，债券发行规模30亿元，其中首期发行20亿元。“14首创集团可续期债”是国内首只成功发行的分类为权益工具的可续期债券，本次的募集资金将实现定向“输血”，全部用于北京地铁14号线项目。由于其资金成本与信托等私募资金相比相对较低，可有效降低企业的财务负担，缓解地方财政压力。

　　近期，澳大利亚新南威尔士省政府按照北京地铁4号线的PPP模式，将悉尼新西北铁路的投资运营权授予Northwest Rapid Transit (NRT)公司，用于悉尼西北铁路线的投资、建设和运营。据介绍，该项目连接悉尼Chatswood和Rouse Hill，是澳洲最大的公共交通项目，建成后将成为澳洲首个全自动捷运系统。