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依法规范地方债面临的主要挑战

  • 发布时间:2015-08-04 11:11:40  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:田燕

  新制度框架正趋形成

  2015年1月1日起施行新的预算法,确立了对地方政府性债务依法管理的制度基础。与修订前的重堵轻疏取向不同,修改后的预算法对于地方政府举债:一是更加严格,禁止法律规定之外的一切借债行为。二是强调“疏堵结合、借用还统一”。三是强调长远制度建设,“开正门、堵偏门、筑围墙”,明确了地方政府债务管理的主要法律规范。主要体现在以下几个方面:

  一是地方政府债的举债主体,明确规定为省、自治区、直辖市。二是举债规模明确由国务院提出,报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。三是关于举债方式,之前地方政府性债务形式多样,包括银行贷款、BT、债券发行、信托、国外借款、融资租赁、集资等多种形式,根据新预算法,今后地方政府债只能采取发行地方政府债券一种方式,除此之外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。四是举债用途,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。这一点与中央政府债有所不同,体现了从严的要求,也是汲取了西方一些国家通过债务融资筹集社会福利等经常性支出,造成债务缺口越来越大的教训。

  除了借与用外,预算法对债务的偿还也做了明确规定,要求对举借的债务,地方政府应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,避免只管借不管还的道德风险。与以往债务脱离预算监督,在“账外运行”不同,新预算法明确规定,省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。可见,一个地方举借债务,除了受全国人大或者人大常务委员会、国务院控制监督外,还要接受同级人大常委会的监督,表明此后地方举借的债务必须是公开透明的。新预算法还进一步重申了担保法的要求,规定除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,防止出现新的担保债务和或有债务。新预算法还规定,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。这说明,预算法的规定仅仅是原则性的,国务院应当制定一系列更加具体的管理制度,建立全面的地方政府债务管理制度。这是需要在未来几年尽快落实的。

  面临的挑战

  新预算法的出台和地方政府性债务管理制度框架的建立,一方面非常及时,但另一方面,又似乎有点“生不逢时”,目前面临两方面严峻的挑战:

  一是庞大的存量债务如何处理?它不可能完全通过项目收益和当期财政收入偿付,“借新还旧”在所难免,这对预算法能否严格实施形成了考验。财政部为此采取了一系列应对措施:一是出台了地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法,对存量债务进行甄别分类处理。二是发行地方政府存量债务置换债券。三是对符合国家规定的在建项目,允许继续按协议提供贷款,完成项目建设。四是通过债务与资产重组、处置地方其他资产等筹集收入,偿还存量债务。

  二是经济增速下滑将考验依法规范地方政府债务的决心。今年以来经济实际增速延续去年下行走势,需要财政政策进一步加力增效,但在目前形势下,就地方财政而言,是松是紧,都与依法规范地方债密切相关。一旦在保增长压力下重新放松正在收紧的闸门,那么贯彻新预算法、严格地方债务管理、整顿财政纪律等方面的前期努力将付之东流,类似的事情在历史上并不少见。

  应对之策

  在当前形势下,既要充分考虑过渡期的困难和经济下行压力加大对财政政策的诉求,也要坚定依法规范地方政府性债务的决心。

  一是财政政策加力增效要更多地在增加居民消费、完善公共服务和社会保障、推进全社会创新上下功夫,不能继续走盲目扩张基础设施建设的老路。下决心摒弃高速度依赖症,提高对速度下降的容忍度,注重有效益、有质量、无水分的增长。

  二是新增地方债券应当主要用于在建项目,不能在老项目还存在资金缺口的同时,继续开工建设新项目。对在建项目要进行清理,不符合法律和政策规定的应当坚决停止建设。防止通过其他方式变相形成新的政府债务。

  三是加大地方政府资产与债务重组与处置力度,积极偿付地方债务。一方面要遏制新债继续产生,另一方面要设计存量债务处置方案,防止形成大规模风险。以土地为例,这些年城镇化占用了大量土地,提土地利用效率不高的问题也很突出,盘活存量土地大有潜力可挖。如将过量公共用地转化为经营性用地,将闲置或低效利用的工业用地转化为商业性用地,通过整治“城中村”等都可能取得土地收入。也可通过转让政府手中控制的公用事业、垄断企业、金融企业等股份、债权等,既向社会资本开放市场,也可获得收入。需要关注的是,好资产可能多数在省级政府手中,而债务问题在市县一级更严重,要利用这个机会,进一步理顺中央与地方、省与市县的财政关系,将财力向基层倾斜。

  四是加快与PPP(公私合营)有关的法制建设,建立政府信用,创造良好的投资环境,吸引社会资金进入公用事业、基础设施等领域。这些领域长期的政府包揽,既造成政府债务过多,又降低了投资效率和运营效率。通过发展特许经营等PPP项目,可以吸收社会资本进入,但树立政府的信用是首要问题,要改变地方政府特别是主要领导在项目决策中的随意性,打消投资者特别是民营资本的疑惑和担心。为此,必须建立相关的法律法规,增强透明度。这也是转变政府职能和转变经济发展方式的重要内容。

  (作者系全国人大财政经济委员会经济室主任)

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