《经济参考报》记者获悉，继广东省后，山东省也将试点委托全国社保基金会投资运营千亿养老保险资金。尽管在顶层设计研究层面养老金全国统筹投资方向没有变化，但在实践上，省级投资模式正在更广范围内被接纳；同时，省级社保投资机构正浮出水面。专家认为，统筹层次太低是目前建立养老金投资体制的大敌，只有将统筹层次提高到全国水平才能完成市场化和多元化的投资体制改革。

　　“广东省已经对全国社保基金理事会进行了千亿委托投资，山东省也将委托全国社保基金理事会进行投资，以后是不是还有跟进呢？”在17日召开的“2014年中国养老金论坛”上，中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文说。他认为，与三年前开始养老金投资改革有所不同，当前面临的形势发生了根本变化。

　　事实上，在今年上半年，官方就已经对这一消息进行过“吹风”。山东省人社厅厅长韩金峰年初曾表示，今年山东省将在加强社保基金的监管以及保值增值方面做出尝试：“今年我省也将试点委托全国社保基金会对社保基金进行投资运营，总额也将达到1000亿，预计今年上半年首批委托500亿，基金来源为省管理的社保基金和各市管理的社保基金。”

　　不过，这与人社部自2011年开始的养老金投资顶层设计研究方向“背道而驰”，《经济参考报》记者了解到，人社部关于养老金投资体制的研究目前仍聚焦于全国统筹的统一投资模式。

　　对于省级改革路径的优劣，业内专家争议颇多。“省级投资模式(包括委托投资)浮出水面，这无疑将固化统筹层次低下的制度弊端，因此，省级投资模式是最不利的可选模式。”郑秉文认为，目前养老保险领域各级政府事权与财权不匹配、以及养老制度统筹层次低下是建立集中投资管理制度的最大障碍。

　　现行制度下，各级政府对养老保险都有出资的义务，这导致事权和财权的分散，即资产实际保管权在地方，但名义决策权却在中央，“夹”在中间的省级政府向中央政府负责。地方政府虽然只有基金的保管权，没有决策权，但久而久之，基金规模不断扩大，将逐渐成为地方政府的利益，并且越来越固化。

　　而这也是20多年来统筹层次难以提高的真正原因之一。目前养老保险资金流的管理层级非常低，钱都在“底下”层面，全国统筹单位大约有2000多个且大部分为县市级政府管理层次。有数据显示，从基金流管理角度看，全国范围内真正实现省级统筹的只有三、四个省份。

　　“在这样一个制度环境下，一旦实行中央集中投资管理的体制，就必将触动早已形成的地方利益。”郑秉文认为，这涉及中国养老保险制度的根本问题，就是统筹层次提高与否的问题。

　　对此，有业内专家认为，如果允许地方政府单独投资，存在较大投资风险，即使从2000多个县市级统筹单位上升到省级作为投资主体，在三十多个省级投资主体建立完善合规的法人治理结构也非常困难，存在很多技术问题。其次，由于地方发展水平不均衡，利益诉求也不尽一致，这就增加了制度运转的交易成本和规则碎片化风险。

　　“至于授权各省自行投资，不管是借用省级社保经办机构为基本养老保险基金的投资管理主体，还是建立省级法人机构，抑或建立省级社会保险投资管委会，省级投资的方案显然不适应国情。”郑秉文表示。

　　不过，从实践看，这已经不再仅仅是一个设想。山东省出台的相关文件显示，将设立省社保基金理事会，作为中国第一家省级社保资金投资运营机构，它将承接管理划转的省属企业国有资本,行使投资者职能。这一机构的设立也表明省级财政也会像中央财政一样每年拿出一部分资金作为社保资金的战略储备。

　　专家表示，在建立投资体制的时候，必须处理好中央与地方的关系，目前基本养老保险基金统筹层次如此低的情况下，资产池的保管权、处置权、受益权需要重新厘清。此外，统筹层次太低是目前建立任何投资体制的大敌，只有将统筹层次提高到全国水平才能完成市场化和多元化的投资体制改革。