众所周知，机关事业单位养老保险制度改革的基本原则是“基本养老+职业年金”的“两层设计”，旨在保证与企业职工养老制度的一致性，彻底消除“双轨制”。与企业相比，机关事业单位的明显特征是工作环境相对稳定（长期聘用合同）、人员素质较高（学历较高且全部严格考试入门）、工资增长机制平滑稳定（不是大起大落）、工作岗位重要（掌握国家行政管理、医疗卫生教育和上层建筑等重要部门）。目前企业年金的“社会基础设施”难以满足机关事业单位建立职业年金的实际要求，这就为机关事业单位养老保险改革带来一定困难。

　　简言之，全国范围内的机关事业单位普遍建立职业年金所需要的“社会基础设施”的“硬件条件”，实际就是指受托人、账户管理人和投资管理人的客观条件。目前看，年金市场上已有的单一资格管理人角色分散，现有的6个养老保险公司虽然基本将多个资格实行了纵向捆绑，规模有所扩大，但总体看还不能满足需要，需要“升级”。另外，现存的养老保险公司发展极不平衡，目前形成发展模式大约有两种：一是定位以提供信托制的企业年金服务为主，专业化程度较高的，可以看作养老基金管理公司的雏形；二是定位为混合经营为特色，即以团险带动年金，契约型保险业务占主流。由于这两种模式与机关事业单位建立职业年金的实际要求都存在一定差距，因此，建立养老基金管理公司便成为机关事业单位养老保险改革的一个必要条件。

　　作为机关事业单位建立职业年金的社会基础设施和硬件条件，养老基金管理公司可以满足这样三个条件。

　　第一是“体量的规模性”。机关事业单位养老金改革之后，职业年金计划作为重要的补充形式将如雨后春笋，各省和直辖市将会出现教师基金、医生基金、政府公务员基金等，甚至不排除出现全国性的行业年金（类似澳大利亚与荷兰等国的行业年金），他们大部分将采取内部受托形式，也不排除有些会采取外部受托模式；在规模上他们都将是庞然大物，如同美国各州的政府公务员基金和教师基金等，他们动辄几千亿美元，个别几只在全球排名中名列前茅。虽然这些基金可以分别选择多家投资管理人，但目前国内投资管理人的规模和实力却还没有足够大，很不对称，有“小马拉大车”之嫌。有了养老基金管理公司，机关事业单位建立职业年金载体的缺位问题（受托人、账管人与投资管理人）就得以解决。换言之，建立起足够大的专业化机构，投资和运营便有了可靠与稳定的载体，面对职业年金的这个“社会基础设施”，机关公务员和事业单位这两个群体就会“放心”参加改革。

　　第二是“竞争的有序性”。从理论上讲，与企业年金完全一样，职业年金作为第二支柱是“自愿型”的制度。但是，机关公务员和事业单位的工作性质又决定了这样一个事实：职业年金具有“准强制性”，这一点与美国等发达国家十分相似。因此，建立养老基金管理公司是机关事业单位这轮养老制度改革的一个必要条件，是其顶层设计不可分割的一个组成部分，应纳入到全国范围内深化养老保障改革的制度安排之中。基于这样的考虑，我们应吸取10年前初建企业年金市场时的一些教训，构建一个“市场有序和竞争有限”的年金制度环境，于是建立若干养老基金管理公司就成为必然。在全国划分大区域，每个区域有若干公司共同负责，在外部受托人和投资管理人的市场上，既存在竞争，又相对固定区域，以确保各省机关事业单位养老保险制度改革的安全性和有效性。现存的众多企业年金投资管理人可成为养老基金管理公司的外部投资管理人，由此形成一个二级市场。

　　第三是“投资的选择性”。专业化的养老基金管理公司具有强大的资产配置能力与多样性产品服务提供能力，可以实施专门的投资策略，为不同年龄组建立不同配置的生命周期基金，提供不同的投资基金系列服务，甚至建立一定程度的回报平滑稳定机制，以熨平世界经济波动或国内经济周期带来的收益波动。我们知道，在较长时期内，作为补充的第二支柱，职业年金也好，企业年金也罢，对账户资产采取个人分散投资决策的可能性很小，由投管人实行集中投资将是唯一选项，这是国情条件约束的结果。为克服这种集中投资的缺陷，满足不能年龄段和不同风险偏好的账户持有人对资产配置的不同要求，投管人提供不同的生命周期基金和不同的组合是大势所趋。机关公务员和事业单位人员建立的职业年金更加特殊，他们的流动性不是很大，对生命周期基金的需求更加强烈，要求更加严格，只有养老基金管理公司才能提供这些服务和满足这些要求。

　　上个世纪90年代中期，事业单位（包括部分公务员）养老保险前两轮改革（上世纪90年代中期和2008年）之所以没有进展，主要原因之一就是职业年金这个第二支柱没有建立起来，第一支柱改革后下降的替代率能否补上去存在不确定性。而建立职业年金的“核心问题”或称重要载体就是建立养老基金管理公司，这是关系社保总体改革的“牛鼻子”。此次第三轮改革正在顶层设计之中，应吸取前两轮改革经验教训，兵马未动，粮草先行，为建立职业年金做好“硬件”准备。

　　美国联邦政府公务员和军职人员建立的职业年金“节俭储蓄计划”（简称“TSP”）很成功，很有代表性，也很有启发，堪称政府雇员的信托制DC型职业年金的一个样板。TSP建立于1986年，实际就是“政府版”的401（K）计划。截至2013年底，参加这个自愿型计划的人数达450万（包括联邦邮政系统），资产规模4050亿美元。它为参保人提供了10只基金，雇员可自由选择搭配。其中，有5只是个人基金，他们分别是G基金，F基金，C基金，S基金和I基金；有5只是“生命周期基金”，他们分别是L 2050（2045年以后退休），L 2040（2035-2044年退休），L 2030（2025-2034年退休），L 2020（2015-2024年退休），L income基金（2015年之前退休），参保人根据自己年龄选择适合自己的投资基金。

　　建立10只基金是一个特殊的制度安排，负责监管的是美国“通货监理局”（OCC），而不是证监会（SEC）。承担TSP运营的是“联邦退休节俭计划投资委员会”（FRTIB），这是一个独立的专门机构，隶属联邦政府。

　　总体看，美国的TSP收益率很好，不仅战胜了通胀，还大大高于社会平均增长率：2013年平均收益率是16.0%，1986年-2013年底的平均收益率是7.4%。在个人基金和生命周期基金之间，绝大部分人选择的是前者。从资产规模来看，依次是：G基金1440亿美元，C基金1017亿美元，S基金396亿美元，I基金227亿美元，F基金189亿美元，合计将近3300亿美元，占全部资产的80%。余下700亿为生命周期基金，其持有资产基金分别是：L 2020为203亿美元，L 2030为178亿美元，L 2040为133亿美元，L 基金为62亿美元，L 2050为31亿美元。