□申银万国研究所首席经济学家 杨成长

　　十月份召开的十八届四中全会，将依法治国作为会议核心主题。群众路线教育、依法治国和正在深入开展的政府职能改革，构成了推动我国建设现代国家治理结构的三部曲。当前中国社会结构和经济形态正在发生的重大变革，要求政府管理社会和经济的方式方法必须与时俱进，必须要缩小行政权力的范围，划清行政权力的边界，制约行政权力的行使方式，最大限度的发挥法律和市场规则的作用。市场规则是基础，法律法规是准绳，辅之以必要的行政管理，才能形成符合现代社会和经济转型需要的国家治理体系。

　　由政府主导变为政府引导和调控

　　我国政府和市场的关系正在发生着根本的变革，我国正在从政府主导下的市场经济体系，转变为政府引导和调控下的市场经济体系。市场对整个社会经济资源起着基础的根本的调节和配置作用。政府和市场关系的调整过程，就是整个社会向法治转变的过程。

　　党的十八届三中全会明确，要重新梳理政府和市场的边界，改革政府的组织和职能，让政府回归到公共服务部门，最大限度地发挥市场调节作用。“市场进、政府退”的过程，实质上就是法治权力“进”和行政权力“退”的过程。改革开放三十多年来，尽管我国始终坚持市场化改革方向，逐步建立和完善社会主义市场经济体系，但到目前为止，我们建立的仍然是政府主导下的市场经济，即政府不仅仅是公共服务部门，提供通过市场机制难以提供的公共产品和服务，同时也是最重要的市场主体，直接参与市场、干预市场和主导市场。

　　首先，政府通过重大投资项目审批、企业注册审批、企业资质和资格审批，把住了企业进入市场的入口。企业找政府，下级政府找上级政府批项目，成了政府控制整个社会投融资活动的重要手段。其次，政府通过事前监管和分头监管，基本控制甚至部分取代了市场运行规则，社会普遍存在着行政规则高过市场规则的现象。第三，政府通过税收政策、投融资政策、土地资源政策以及相关产业扶持政策，使用各种体现差异的优惠手段，形成了不公平的市场竞争环境，从而达到优先扶持特定产业、特定区域和特定领域发展的特殊市场环境。建设各种类型的开发区，大力度大规模招商引资，几乎成了各级政府推动地方经济发展的通用法宝。而吸引外资的核心法宝就是要在各种类型的开发区内形成特定的投资和经营的成本洼地，或土地成本低，或税收成本低，或劳动力成本低，或环保和资源成本低。各级政府的重要职责是制造市场竞争的差异性，而不是公平性和平等性。第四，政府通过自己控制的资源和一系列差异性政策，造成了国有、民营和外资企业之间市场竞争的不公平。三大所有制企业之间没有形成发展合力。第五，政府直接控制着土地、矿产和金融资源，通过一系列差别性政策影响、控制着这些资源的价格和配置方向，造成了企业和行业之间市场竞争的不平等。在我国发展的特定阶段，在社会主义市场经济发展的特定阶段，政府通过控制资产、资源和差异化政策，来控制和引导市场，让资源最大限度的集中到社会最需要的发展领域中去，是十分必要的，也是社会主义市场经济体系优越性的重要标志。但随着市场经济体系的不断完善和调节机制的逐步健全，政府必须最大限度的减少对市场的直接干预，必须把工作着力点放在维护市场的公平和平等上来。

　　十八届三中全会之后，我国政府推出了一系列改革措施，就在于要重新划清政府和市场的边界，把市场能做的事全部交给市场。政府正在逐步减少乃至在部分领域彻底取消投资项目审批、企业注册审批和企业资质审批的“三审批”制度，彻底放开市场进入门槛，把控制和把握市场入口的权力交给社会和中介组织。政府正在尝试改进市场监管方式，变事前监管为事中事后监管，变分头监管为联立监管和综合监管。政府正在对国有企业、民营企业和外资企业进入市场的政策进行改革，对外商投资尝试实行负向清单制，对民营企业逐步扩大进入基础设施和基础产业的投资范围，对国有企业实行分级分类管理，对国有资产实行资本化运作，推行混合所有制。这一系列改革都是为了让不同类型不同所有制的企业，平等享受市场机会，平等使用经济资源，平等承担社会责任，从而形成真正公平平等的市场竞争环境。

　　市场规则必须法治化。让市场发挥根本性的调节作用，也就意味着让法治发挥根本性的制约作用。如果政府行政权力退的过程，不能伴随着法治的完善，市场规则就难以发挥作用，就会陷入政府“一统就死、一放就乱”的两难境地中。

　　变投资型制造型为服务型经济体

　　我国经济运行形态正在发生着根本改变，正由投资型、制造型经济体，转变为服务型经济体。经济的纵向分割正在被打破，横向联系逐步加强，区域之间、行业之间、产业之间的界限正在模糊。行政管理体制下的以条为主、条块结合的经济管理格局不复存在。服务型的经济体必然要求要弱化以条块分割为特点的行政管理权力，增强以横向调节和关系调节为核心的市场调节和法律约束的作用。依法治国是中国经济转型的必然要求。

　　随着经济转型，以传统经济指标为标准的地方政府的政绩考核体系发生改变。在过去三十多年中，除了看得见的各种工程建设、城市面貌变化外，各种经济指标成了各级政府比较各自政绩的重要标准，也是考核干部的重要指标。各级政府要比GDP增长速度，比投资，比消费，比财政收入，比招商引资等。但随着服务业占比的逐步提高，这些统计指标的科学性以及表征意义正在发生变化，拿这些指标来衡量一个地区经济发展水平和发展速度已经越来越不科学了。

　　可能是出于政绩比较的需要，中国的各省市县乃至部分地区的乡镇都有GDP统计，这在全世界是少见的。GDP是一个国家的经济总量概念，简单平移为省市县乃至乡镇的经济总量统计本身就不科学。人们经常抱怨说中国各省GDP统计和全国统计差距大，各区县的GDP统计跟各省差距大。这是十分正常的，因为全国GDP不是各省加总。一个省的GDP也不是各区县的加总。过去以制造业为核心，制造企业有着相对明确的区域经营范围，同时因为需要交增值税，所以必须定期统计工业增加值，各地可以将制造企业的增加值简单加总，通过自下而上的统计汇总方式形成各地GDP统计的基础。但随着服务业占比的快速上升，经济横向联系越来越密切，跨区域跨产业经营成为企业经营的主要方式，以行政分割为特点的各地GDP统计越来越不科学，特别是区域范围小，行政级别低的地区GDP统计更没有实质意义。以GDP增长率为导向的地方政绩考核方法恐怕要改一改。

　　再比如，过去以各地的社会商品零售额增长率来衡量消费增长，近年来却发现，越是发达地区、富裕地区，其社会商品零售额的增长反而越慢。比如今年上半年全国社零总额增长12%左右，北京和上海只增长7%左右。按此标准上海和北京的消费增长就太差了。实际上富裕地区人们的消费正在加速转型，服务消费占比逐步提高，而现行社会商品零售额指标中并不包括大部分服务消费。一定阶段内，某个地区的社会商品零售额增长慢，正标志着这个地区的消费转型快，服务消费高，生活质量好。

　　再比如，投资和投资后形成的资本是两个概念，投资是花了多少钱，GDP是看投资后最终形成了多少新增固定资产。去年我国的GDP约56万亿元，投资总规模约44万亿元，最后形成GDP统计中的新增固定资产约28万亿元。投资总规模和全社会资本形成额两者有十几万亿元之差。一个地区的投资增长速度慢下来，形成的有效资本增长速度未必慢下来。

　　至于财政收入、企业收入和居民收入，也不是某一项增长速度越快越好。近年来，人们已经开始抱怨政府收入增长过快，影响了居民收入和企业效益的增长。至于各级政府大力发展的各种类型的工业园区和招商引资工作，相关鼓励政策也需要作调整。总体来说，我国存在着一般工业园区过剩、工业园区土地资源浪费严重、一般制造业产能过剩的情况。一句话，拿传统经济指标来衡量地方政府政绩已经不合适。

　　随着产业发展方式的转型，各级政府推动和扶持产业发展的政策也必须要作调整。我国产业升级正以产业投资跨界和产业运营融合等方式进行，产业之间的关系已经不再是简单的投入产出关系和上中下游关系，产业之间的边界越来越模糊。政府过去推行的以条为中心的产业管理模式和产业扶持政策已经难以发挥作用。改革开放以来，各级政府都在大力发展高新技术产业，但是究竟什么是高新技术产业似乎永远也没有答案，因为总是在不断变化。近年来各级政府的产业扶持政策刚刚锁定了所谓七大新兴产业，但是去年以来又出现了互联网、大数据和3D打印等新业态，让各级地方政府又无所适从。在我国逐渐过渡到以服务业为主体的产业发展阶段，过去以生产技术属性和上下游投入产出关系来进行的产业划分已经过时。去年以来，中央政府极力倡导的、在未来我国具有巨大发展潜力和市场空间的生命健康产业、生态环保产业和信息消费产业，每个领域如果从供给端来说，恐怕已经包含了过去的十几个产业，其中既有制造业，又有服务业。产业属性已经很难说得清了。产业跨界和融合、新业态不断涌现，要求政府必须调整产业扶持方式。如果仍然沿袭扶持传统制造业的方式来进行，那就难以奏效。

　　中国经济正在步入新常态，不仅意味着经济增长会慢一个台阶，更在于经济结构和运行机制正在发生着根本变化。政府管理经济和扶持产业发展的方式和政策，必须要随之改变。服务型经济体总体特征是：纵向联系减弱，横向联系增强，政府纵向管理经济的行政权力必须要逐步退出，法治力量和市场机制将发挥根本的制约和调节作用。

　　自律组织替代政府管理社会

　　我国的社会结构正在扁平化、多元化、互联网化和自组织化，政府正在逐渐退出很多社会管理领域，各种社会自律组织正在替代政府，自我管理社会。社会的自我管理，必须以社会管理的法治化为前提。依法治国的重要目标就是要实现依法治理社会。

　　我国政府不仅要管理庞大的经济体，更需要事无巨细地管理好社会，各级政府要做到对社会全面管理，不留死角。庞大的社会管理工作，成了各级政府最沉重的负担。政府全方位的社会管理工作，造成了政府机构臃肿，人员庞杂。编制内的机构和人员不够用，又需要增加很多编制外的机构和人员，造成了公务员队伍庞大，准公务员队伍更庞大。

　　当前，各种纵向经济管理部门和社会管理机构正在打破，各种束缚人员、资金、信息和资源横向流动的障碍正在被清除。横向流动横向联系正在逐步加强。互联网特别是移动互联网的发展，开始影响到社会的组织结构、人们的社会关系和意识行为。互联网不仅把几十个产业联在一起，把生产、流通、消费和服务联在一起，也打破了传统组织的链接方式，让人们从传统的组织中挣脱出来，重新分化和组合。互联网使得组织和非组织的边界日益模糊，使得个体和组织、个体与社会的关系日益模糊。互联网的平等性、扩散性和无限复杂的交互式，正在改变着人们的社会关系。一句话，互联网正在冲击着政府传统的条块分割化的社会管理模式。

　　十八届三中全会确立的改革方向，不仅要划清政府和市场的边界，也要划清政府和社会的边界。要把社会自我管理的职能重新交还给社会。要把政府从大量繁杂的社会事务管理中解放出来，更好地行使公共服务职能。政府管理社会的目标，不是要全覆盖，不是要管理不留死角，那是永远也达不到的目标，而是要培养社会的自我管理能力，最终实现大部分社会运行不需要政府管，起码不需要政府直接管，做到无为而为。

　　为此，需要大力培养社会自律组织，包括各种行业协会、职业协会、中介机构和交易平台等。要大力培养社会基层组织自我管理、自我服务的能力。要把现在作为各级政府附属机构的各种行业组织和协会组织，转变为由社会自主组织，由市场竞争产生，具有特定行业和领域管理能力的真正的社会自律组织。各种社会自律组织将形成各种自律规则，这些自律规则是市场规则的重要组成部分，在依法合规的前提下，政府要对其加以保护。要把现行在各行业各领域中发挥作用的各种行政规章逐步退出来，让行业自律规则发挥作用。社会自我管理的核心是依法管理。没有法律体系的完备，没有执法体系的透明，没有全社会法律意识的增强，那是不可能实现的。

　　总之，当政府的行政权力逐渐退出经济和社会管理的各个领域，当整个中国经济逐步演变成以横向联系为特征的服务型经济体，当社会组织开始扁平化、互联网化和自组织化，需要社会自我管理、高度自治的时候，全面推进全社会法治建设，进一步提高党和政府的依法治国水平，成为当前最迫切的改革和发展任务。