2012200820062012/06 （%）

　　合计就业15236.412192.511713.230.08

　　批发和零售私营与个体77215183.74407.375.19

　　国有148.5160.7186.7-20.46

　　交运仓邮私营与个体837.7451.3421.898.6

　　国有419.5424.5433-3.12

　　住宿和餐饮私营与个体1161.1860.1771.350.64

　　国有57.656.663.8-9.72

　　金融城镇其它325.7202140.2132.3

　　国有151.9155.4165.1-8.0

　　住房城镇其它218.3121.8101116.14

　　国有46.743.545.03.78

　　教育城镇其它67.227.520.4229.4

　　国有1567.21481.914488.23

　　卫生和社保城镇其它27.312.69.8178.57

　　国有639.5501.2466.836.93

　　□国家行政学院进修部 陈炳才

　　一、我国就业增长存在潜在难题

　　（一）经济高增长未必带来就业高增长

　　2004年至2013年，我国名义GDP从159878亿元增加到568845亿元，名义经济增长了255.8%；而同期就业人口从74264亿人增加到76977亿人，增加2713万人，就业只增长3.6%，经济增长与就业增长不完全相适应。这也说明，我国经济高增长与就业总量不存在明显的相关关系。从登记的失业人口规模来看，最近几年失业总量规模增加，而不是减少。如此高的经济增长，没有减少失业规模，也说明经济高增长难以解决当前的失业（率）问题。由此可见，我国目前的经济增长与就业增长缺乏有效关联。

　　（二）投资带动的就业增加缺乏动力

　　投资（包括信贷）增长是我国经济增长的主要资金动力。金融危机以来，当年固定资产投资占GDP的比重持续提高，从2008年的55%提高到2012年的72.2%，2013年扩大到78.6%，如此继续下去，2017-2018年，我国当年投资就可能超过当年GDP规模。但是，亿元投资带来的就业人数却在持续下降。以城镇来说，每亿元固定资产投资（不含农户）解决的就业人数2004年为4656人，而2009年则降低至1718人，2013年降至876人，亿元投资就业人数2013年比2004年下降了81.2%。这表明，当前投资基本是技术和资本密集型投资，而不是劳动密集型投资。也正因为如此，投资增加或投资扩张虽然带来经济增长，却不能带来就业高增长。这说明，大规模扩张投资带来的就业很少，而社会基础设施或产能会因投资过度而严重过剩。

　　同样，我国名义GDP增加带来的就业情况也不妙。2004年创造亿元GDP可以增加就业1702人，而2013年只有672人，亿元GDP创造的就业人员效率下降了60.5%。按照边际效应来看，2013年我国名义GDP比2004年增加了408976亿元，同期就业增加2713万人，每亿元GDP增加就业人口只有66人。用信贷指标和消费指标，得出的结论几乎相同。这说明，我国投资增长和经济增长带动的就业增加趋于恶化。

　　（三）不同产业就业情况差别较大

　　2013年，我国第一产业亿元GDP带动的就业人数为4271人，第二产业为928人，第三产业为1130人。这表明同样经济规模下，第一产业和第三产业带动的就业人口远高于制造业，第三产业高于第二产业21.76%，第一产业则高于第三产业288.27%。而2004年亿元GDP创造的就业人数第一产业为16266人，第二产业为2262人，第三产业为3519人。2013年与2004年比较，第一、第二、第三产业产值就业率分别下降了73.74%、58.97%、67.89%。

　　这说明，不同产业都存在产值就业人数下降的趋势，另一方面也说明劳动生产率是提高的，这在国有单位反映最为突出。2013年，城镇国有单位就业人员6839万人，比2006年6430.5万人增长6.35%；制造业就业人员下降很大，从554万人下降到369.5万人；交通运输和邮政储蓄等也是下降的；住宿和餐饮、金融、租赁和服务、批发、零售等是下降的，只有教育、公共管理和社会组织、卫生和社保等就业增加较多；建筑、科研和技术服务等也是增加的。这些机构占全部国有企业人员的比重从2006年的56.42%提高到2012年的63.07%。

　　（四）不同体制下就业率差异大

　　观察城镇不同性质经济体的就业情况可以发现，越是市场化的行业，或是取消了国有企业垄断的行业，或是国有经济比重下降的行业，非国有行业就业增加很快，甚至超过国有规模。如批发和零售，改革开放之前几乎都是国有。2006年国有批发和零售企业的就业人员只有187万人，集体所有制等就业512万人，而私营与个体从事批发和零售的达到了4407万人。2012年与2006年比较，私营批发和零售企业增加就业3314万，而国有企业减少了38万人，集体等增加不到200万人。

　　类似的情况出现还在住宿和餐饮、租赁和商务、居民其他服务等行业。管制相对较严格或者私营、个体、民营难以进入的领域，依然以国有为主的行业，如教育2012年国有机构就业人员占1567万人，其他只有67万人；卫生和社保等国有机构640万人就业，其他只有80万人不到。交通、运输、仓储和邮政，国有地位在逐渐改变，民营逐渐占据主导地位，而金融行业就业相对开放不够。

　　二、加大改革力度 促进就业增长

　　高投资、高增长没有带来高就业，说明投资和增长模式存在弊端，需要加大改革力度，进行战略和制度调整。

　　第一，加快结构调整，创造和实现低增长、高就业的发展模式。我国经济已经进入中速增长阶段，不应该期待和期望较高的经济增长率，而应该更注重经济增长的质量和效益。尽快结束以产能扩张来维持经济高增长的模式，创造中低增长（GDP增速为5%-7%）、高就业、高收入的发展模式，关键在于调整收入分配，调整产业结构和就业结构，提高劳动工资在增加价值中的比重，解决住房价格过高的问题等。这样，居民消费能力才有望增加，从而创造出更多的服务业就业岗位。

　　要完善社会保障制度，尤其是农业人口的保障制度，包括养老和医疗保障制度，使农民敢于消费。这样，既可以扩大内需，也可以调整经济结构。结构调整要区分区域和产业，并做出时间和进度安排。

　　第二，坚定有效地实行房地产调控。房地产调控是结构调整的牛鼻子，美国次贷危机打乱了我国2007-2008年的房地产调控布局，此后房地产价格直线上涨，并推动产业结构逆向调节，也导致诸多行业产能急剧扩张。因此，当前结构调整的关键就是房地产调控，要让房地产价格回归合理水平。国际经验表明，房地产调控的核心是取消、禁止非本地常住居民对住房的租赁、投资性购买，开征非自用住房的物产税，对持有两套以上住房者实行累进物产税，并建立有效的举报、违法检查和处罚制度。

　　房地产价格下降，不仅可以减少垄断利润，更重要的在于可以降低生产、工资、生活成本，有利于推动各种服务业发展及就业增加。同时，加大对保障房、经济适用房的投资，对商品房开发区，要求配备一定比例的保障房、经济适用房。房地产价格调整无效或者见效慢，就业问题解决的时间就越长。

　　第三，加大服务业投资比重。为何高增长下就业压力依然大？问题在于资金主要集中到基础设施和制造业、房地产和交通运输等行业，这些行业带动的就业数量相对少，资本密集度高，劳动密集度小。如果同样的投资规模投资到服务业，其增加的就业人数将远超制造业。

　　与其投资制造业导致制造业产能过剩和环境污染，不如大量投资房地产外的服务业，让服务业产能过剩。制造业过剩，百姓没有好处，而服务业过剩，人们享受和服务多了，质量提高，服务水平改善，价格便宜，就会拉动服务业消费。

　　降低经济增速的同时，调整投资方向，就不会带来就业压力。应加大对服务业的投资，提高服务业比重，大力发展金融、餐饮、医疗、养老、休闲、旅游、护理、家政、会计和律师、咨询等服务业，并提供规范的职业指导和技术职称。以金融为例，目前银行排队等待情况严重，可以大量增加营业网点或者增加营业面积和营业窗口，增加就业人员，仅此一项保守估计金融业至少可以增加40万的就业人口。国际经验表明，餐饮是就业人口比较多的行业，但我国餐饮社会化程度低，成本较高，阻碍了餐饮业的发展和就业。应取消公款消费科目，大力发展低成本、高就业的社会化饮食业，对微利餐饮实行税收优惠，保障餐饮安全和卫生，使餐饮能够有效竞争。城市医院排队问题也很突出，应大力增加医务人员，这方面我国潜力也很巨大。养老、休闲等产业要控制价格和成本，这些关键都需要住房价格调控，只有房地产成本下降，服务业的收费和价格才能下降，社会大众才能普遍参与消费，就业人员才能增加。而会计、律师和咨询等服务业，我国目前相对短缺，市场运作不够规范，对这些服务业的发展重视不够。这方面，可以加大政府投资和投入。

　　就投资结构来说，主要是因为投资过于集中于制造业和房地产业，对其他服务业的投资太少。100亿元的基础设施、制造业企业投资大多是投向原材料、机器和设备、厂房，对就业拉动有限。而100亿投资进行服务业的设施建设，其带动的就业增加远超过制造业。因此，政府应该适当在这些领域增加对民营和私营企业的支持，采取股份制、租赁制、股权投资、补贴、奖励等措施进行。

　　第四，放活民营，搞活国有，更多地在服务业的体制和机制上进行改革。这方面，中国的就业潜力巨大，完全可以解决城镇化过程中的就业增加需求。其原因在于国有体制将资金过多地投向基础设施和大楼建设，行业利润和行政成本太高，而私营部门只需要政府提供基础设施服务，其行政成本低，工资和管理成本也低，各种资源浪费少，这些成本都可以换得就业增加。目前最具有潜力增加就业的行业是教育、医疗等垄断或市场集中度较高的行业。教育和医疗这两个行业高度垄断，私营和个体性质的机构太少，应鼓励这个领域的就业扩大。

　　一是教育体制改革。改革教育管理体制和升学制度，允许、鼓励、指导、规范民营和私人机构创办教育。如果这个体制能够放开，估计至少可以增加就业人员数百万甚至千万以上。

　　二是卫生和医院、养老管理制度改革。改革医院和医疗、养老服务，规范政府和市场行为，立法允许私人和民营办理医院、医疗和养老服务，政策对民营办医疗和养老采取同样的政策和管理制度，规范医患关系，对医疗事故的处理制定统一制度，这个领域可以增加就业数百万人。

　　三是其他领域改革。这些领域如金融，应允许民营更大程度和范围加入，建立独立的民营金融监管制度，实行自负盈亏的破产倒闭机制。将大额贷款转化为小额信贷，并给予政策扶持，适当降低大金融机构成本，以此可以增加百万人就业。此外，石油、天然气的进口和加工可集中化经营，销售和零售应该分散搞活，实行利润分享，可以大大增加就业。批发和零售业，需要继续放开，减少国有企业的市场集中度。过去的六年，批发行业的国有部门就业减少了40万人，而私营与个体增加3300多万人。目前，批发业国有部门占就业比重不高，但市场份额相对高，继续降低其垄断地位，低价经营，可以扩大就业。交通运输、仓储和邮政业，也是相对垄断的行业。应看到，民营快递公司发展，不仅提供了比国有部门良好的服务，而且提高了效率，便利了居民。这部分国有比重应继续降低，其市场份额若降低10%-20%，或者就业人员降低40万人，可以增加其他性质的企业尤其是民营和个体就业100-200万人以上。总之，若上述三个领域进行制度改革，可以新增数千万人的就业规模。