□深圳房地产研究中心 李宇嘉

　　“十二五”期间，3600万套保障性安居工程建设已接近尾声，而大规模棚户区改造则已经开始。2014年，全国计划改造棚户区470万套，占当年保障房开工量的67%；2017年前将完成1500万套，到2020年以前再完成1000万套，合计共完成3760万套，使得1亿人口搬出棚户区和城中村。而且，国家吸取了3600万套保障房建设中资金捉襟见肘的教训，采取央行再贷款的方式，累计向国开行发放1.3万亿的低成本、长期稳定的贷款，用于支持棚户区改造及相关城市基础设施工程建设。考虑到前期开工的保障房陆续进入竣工和分配阶段，再加上棚户区改造的新增供应，未来保障房供应的规模将迅速增加。

　　3600万套保障性安居工程的提出，是在2010年，当时我国住房发展面临商品住房过快发展，而保障房供应长期滞后的局面；同时，城镇住房供求关系总体比较紧张，住房需求比较旺盛。因此，当时实施大规模保障房建设的战略是必要的，有利于缓解住房供求矛盾和民生欠账，有利于构建“市场供应+政府保障”两条腿走路的住房供应体系。

　　但是，2009年以来的5年（2009-2013年）是我国住房建设最为快速的5年，主要有扩大内需对商品住房建设的刺激、政府主导的3600万套保障房工程，以及房价快速上涨的拉动等三方面因素的影响。5年来，全国商品住房合计销售近45亿平方米，再加上各地小产权房、集资建房和保障房的供应，5年来新增住房供应面积在60亿平方米左右，占全国存量住房供应规模的1/4。

　　目前，我国城镇户均住房套数在1.1套左右，若考虑到没有纳入统计的小产权房、中小城市（镇）自建房，城镇户均套数在1.2套以上。就总量来看，城镇居民的住房问题基本得到解决。而且，后续供应还在增加，目前全国楼市的施工面积达到63亿平方米，相比2010年增长50%，即便不增加土地供应，未来还将有6300万套左右的住房进入供应。在房地产进入长周期下行通道后，未来消化库存、盘活存量将是解决住房需求的主要方式。对保障性住房来说，也已经度过了大规模建设的时期。未来，无论从资金压力、供应效率来考虑，还是从住房总体供求形势考虑，保障性住房供应也应当进入利用存量的时期。

　　棚户区改造是一个系统工程，不仅包括住房条件改善，还包括城市用地结构调整、传统工矿企业改制、棚户区居民再就业、提高收入水平、改变生活方式、治理城市社区和完善基础设施等，具有“稳增长”、“调结构”、“促发展”和“惠民生”的综合效应。但是，以棚户区改造为主的保障性住房供应新模式，其前景不可能脱离整体住房供求形势，未来应该考虑如何与存量住房利用相结合。

　　经过近几年房地产市场的快速发展，区位价值高、改造前景乐观的棚户区已经改造得差不多，而剩下的一些棚户区，在房价高企、存量消化困难的情况下，不仅改造成本非常高，开发商参与积极性也不高，而且与这些地区新建商品房存量消化压力相冲突。

　　因此，笔者认为，无论从消化库存的角度看，还是从降低棚户区改造成本来看，未来棚户区改造要与消化商品住房库存、存量住房利用结合起来。为了降低棚户区改造的成本、吸引开发商进入、最大限度地利用所在地块价值，棚户区改造一般采取非就地安置的模式，即棚户区所在地块（主要位于城区内）一般改造为新的商业区或高端住宅区，棚户区居民则被安置到城市其它区域。因此，建议政府可以采取收购存量待售商品住房的形式来安置。这样做，一方面可以消化存量待售商品住房，另一方面可以缩短改造周期、迅速解决棚户区居民的住房问题。

　　由于棚户区改造有很强的溢价效应，棚户区居民理应部分享有这部分溢价收益。在具体的操作模式上，一方面政府要将收购的存量商品住房以低价来配售给棚户区居民，实现低成本、高效率的拆迁安置；另一方面，棚户区改造的部分溢价收益要用来做好棚户区居民拆迁安置区域公共服务配套，此举不但能够降低棚户区居民的生活和居住成本，避免过去保障房“弃购”、“弃租”的低效供应问题，而且可以提高整个区域的集聚能力和成熟度，提高整个城市存量住房供应的有效性。

　　此外，对于未来住房保障的另外一种形式——公共租赁住房，建议各地方政府要减少直接建设的规模，改之以类似“房屋银行”的模式，即将减少新建公共租赁住房节约下来的大笔资金，一次性、长期租赁一大批存量待售商品住房，并以较低的价格出租给城市低收入人群、新就业大学生和外来常住人口。选择这种公共租赁住房的供应模式，不仅可以消化新房库存，而且长期和集中租赁的模式还可以使开发商实现回笼资金的目标。另外，此种模式也可以提高公共租赁住房供应的效率。

　　根据住房总体供求形势的变化，应调整保障房的供应模式，打通商品住房和保障房对接的通道，这在国际上也是惯例。比如，亚洲金融危机爆发后，针对香港楼市供过于求的形势，政府果断地放弃了带有保障性质的“八万五建屋计划”，让老百姓到市场买房；新加坡基本实现本地居民住房问题后，也逐渐放开了祖屋的购买和转售条件，实现和商品住房市场的对接；英国在上世纪80年代后，也开始出售公房，目的也是为了平衡市场供求关系。在我国进入住房存量时代，未来保障房建设，不管是棚户区改造，还是公共租赁住房建设，也应该打通其与商品住房对接的通道。