中国目前正处于新城、新区高度发育和规模化城市更新起步的关键时期，促进城市空间与土地的协同发展，是当前城市各项规划有效服务城市发展的内在需要。我国部分省份和城市围绕城市规划、土地规划和社会发展规划开展了“三规合一”的实践工作经验具有示范意义。落实新型城镇化意见要求，在经济新常态下提高城市开发效率与水平，加大智慧城市思维和方法对城市规划建设管理和运营的创新力度，有助于协调我国土地产业协调存在的突出矛盾，依托“多规融合”，促进城市土地供应效益更好地服务于产业、生态和环境发展的需要。

　　一、引言

　　我国城市空间规划体系的规划种类较为丰富，对城市发展产生重大影响的规划包括国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等。由于不同规划间行政主管单位的不同和信息协调的不充分，导致规划之间衔接性不强、有时存在矛盾冲突、投资项目管理混乱和审批周期长、行政资源集约程度不高，甚至导致项目建设成本增加等问题。三者之间存在内容重叠、协调不周、管理分割和指导混乱等矛盾。这既影响经济社会健康发展，导致产业升级和用地供应矛盾突出；城市综合承载力与城市宜居质量、城市可持续发展矛盾突出，大城市病有中等城市蔓延的风险；跨部门的行政审批制度、机制与流程，直接影响重大项目的论证和投产进度，不能满足当前我国经济运行和社会发展的市场需要。城市总体规划、土地利用规划与产业发展规划的矛盾直接导致土地和产业等不能有效衔接。一些地方擅自或变相修改规划，造成规划用地指标提前超支、透支等问题突出。

　　二、我国开展“三规合一”的背景

　　在传统的规划模式中，城市(镇)规划与土地利用总体规划都是独立编制，各自确定内容， 缺乏协调， 建设用地规模、人口规模预测不统一，用地性质相互矛盾， 直接导致很多规划编制以后由于不符合土地利用总体规划划而导致操作性和协调性矛盾突出。“三规合一”可有效提高城市空间与土地的使用效率，有助于把资源、环境和人口等因素考虑得到全面考虑。以广州为例，2012年10月，广州开始试点“三规合一”，“两规（城规、土规）”一致建设用地1520.09平方公里，占全市建设用地总规模的86%。而因为“两规打架”导致无法使用或使用成本过高的地块约29万个，面积达到935.8平方公里。广州通过“三规合一”盘活128.32平方公里土地资源。

　　与此同时，中国目前正处于新型城镇化和新城、新区高度发育的起步时期，截止2014年5月，中国31个省份，新城、新区的总量超过900个，平均每个地级以上城市约要建3.5-4个新城，该数据要高于发展和改革委员会小城镇研究中心2013年对12个省份的统计数据，新城开发的经验和教训表明，必须走产城融合的道路，才能够实现新城活力的保持。产城融合关键是“三规合一”，实现产业规划、空间规划和技术规划“三规”的统一。

　　三、“三规合一”研究的理论进展

　　“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划与土地利用总体规划编制和实施相融合。“三规”研究，最早始于1990年代对城市规划和土地规划的衔接性研究，主要集中在对路径的探讨上。在制度政策层面讨论两规存在的矛盾，包括法律地位、规划目标、体系、范围、技术路线和行政审批等；在技术操作层面主要研究了人口指标、用地要求、城镇空间发展和规划项目的方法。根据空间规划的实际特征，早先的两规逐渐扩展到包括主体功能规划、经济社会规划等。王凯在研究全国城镇体系规划时，指出国家空间规划是实现国家利益的战略规划，经济体制不是规划的桎梏，国家空间规划的构筑要以城镇发展为核心，建立"三规合一"的新规划体制。2008年，深圳市提出通过三规合一来促进区域协调发展，并建议通过“三规合一”来理顺空间规划管理体制，制定国家规划指引，将全国综合性空间规划转化为公共政策，促进区域协调发展。提出选择少数城市先行先试，为全国推广积累经验。王天伟等人从社会经济发展考虑，以产业、人口、城市相协调为规划目标，提出将国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划统筹考虑，并论述了E?霍华德田园城市理论和区位理论对于“三规合一”创新的支撑。由于三个规划出自不同的部门，部门之间的利益分割和权利范围是“三规合一”的最大障碍，因此，提出跨部门的规划组织、建立统一协调法律体系、专业复合和选择先行先试的建议。因此，在规划理论界提出了以“三规合一”为主的“多规合一”的理论创新，其他规划还包括交通、生态规划等。

　　由于各类规划主管部门工作侧重点不同，规划协调程度不够，各种规划在同一空间背景下的内容存在较大的差异性，或多或少存在规划体系紊乱、规划数量过多、规划功能定位不清晰等问题，因此“三规合一”的实现需基于统一平台（王瑜婷， 2013)，特别是对于近期建设规划中的高效城市建设机制有良好的支撑作用（李慧莲，2013)。广州在建设用地挖潜和城市四线划定上去得的经验，使其认识到三规常规化开展的必要性，因此，提出将构建“1+3”（一个公共平台，规划、国土、发改三个业务子系统）的“三规合一”信息联动平台，实现数据对接，资源共享。根据文献调研并坚持规划之间协调的原则，“三规合一”至少包括四个关键性步骤：（1）全面梳理规划间的要素间的对应关系、确定衔接性的优先次序（2）根据各规划的编制特点和指标依据，确定不同规划间指标的协调转换关系；（3）构建包含关键性规划要素和指标的一体化技术平台；（4）构建与一体化技术平台相适应的行政创新体制和相应的行政审批业务平台。

　　通过行政体制改革，我国实现“三规合一”的城市主要有上海（2008年）、深圳（2009年）、武汉（上世纪80年代起）、沈阳（2001年）等。实现路径上要以规划编制主体的多元化统筹和建立联席制为保障机制等。

　　四、国家和地方推进“三规合一”的政策与实践进展

　　我国与规划相关的法律，如《土地管理法（2004年）》和《城乡规划法（2008年）》均对“三规合一”提出了相关要求。在《城乡规划法》颁布以前，一些沿海省市针对工业化和城镇化加速发展中的城乡空间无序问题，将城市规划向整个区域空间拓展，开展了覆盖全县(市)域的总体规划。但是，规划无论在技术层面、管理体制，还是在组织编制和规划审批上，都面临重重困难。以深圳为例，深圳是全国最早实行城乡—体化统一管理的城市之一，早在1996年的城市总体规划中，深圳就实现了全域覆盖，在管理体制上也曾实行规划与国土部门合一管理，但即便如此，对特区外农村集体用地的管理仍然遭遇很多阻力和困难。2008年实施的《城乡规划法》，但在总体规划编制中如何衔接缺乏有效的方法路径。

　　3.1 国家顶层设计政策的发展特征

　　（一）”三规合一”酝酿与探索阶段（2004-2013）

　　2004年，国家发改委在六个地市县（江苏省苏州市、福建省安溪县、广西省钦州市、四川省宜宾市、浙江省宁波市和辽宁省庄河市）试点“三规合一”，但由于缺乏体制保障，受到地方政府、两规划主管部门等的影响，改革推进成效有限。此后，浙江、江苏等省市在开发空间区划中提出“三规合一”。2008年6月，国土资源部和城乡建设部在浙江召开了“两规协调”推广会。目前，广西、浙江、山东、广东等已经开始“两规协调”（土地利用规划和城市建设规划）的试验。

　　（二）”三规合一”试点与提速阶段（2014-）

　　中央城镇化会议建立空间规划体系、划定城市开发边界、划定生态红线等工作已纳入中央重要的议事日程。2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。该规划第一篇第十七章第二节中明确提出要加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

　　2014年国土资源部将选择部分市县试点“三规合一”，依据第二次全国土地调查成果，合理调整土地利用总体规划，在空间上做好与相关规划的衔接。国家住房和城乡建设部以公文形式正式提出在全国以编制城乡总体规划为基础推进“三规合一”的试点工作，通知明确，试点单位由县级住房城乡建设主管部门申请、各省（区、市）住房城乡建设主管部门推荐、住房城乡建设部确定。每省最多推荐1个村庄、1个镇、1个县作为候选，住房城乡建设部组织专家选择符合条件的10个村庄、17个镇、5个县作为试点。

　　2014年4月，国务院批转国家发展和改革委员会《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，要求加强城镇化管理创新和机制建设。指出要落实国家新型城镇化规划，推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等“多规合一”，开展市县空间规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展。

　　3.2 地方省市的实践特征

　　由于区(县)是我国行政单元中功能完整且相对较小的地域，便于打破部门管理的弊端实行统筹规划，因此，江苏和浙江从区(县)着手，在地方政府的主导下逐步探索，进行了“三规合一”的规划和实施。高度发达的区域经济产生了城乡—体化发展的内在。江苏、浙江等省市逐步找到了出路。

　　2006年，江苏昆山提出“分片区发展、市域全覆盖、大区域联动”三个理念，统一规划全市927平方公里，政府通过规划及其实施配套政策这只“有形之手”，与市场配置资源这只“无形之手”相结合，扫除体制障碍。

　　2007年6月，国务院正式批准重庆市和成都市设立为全国统筹城乡发展综合配套改革实验区。重庆市于2006年明确提出“区县三规合一，市级三规协调”的规划改革思路，并以此为目标开始进行规划编制体系、体制和实施的改革探索：按一级政府一级事权的方式，建立“三层次、两阶段”的规划编制体系：包括市域城乡总体规划、区县城乡总体规划、镇总体规划三个层次，以及总体规划和详细规划两个阶段，通过规划编制和管理体系的完善，实现城乡统筹规划的目标。

　　2009年，广州市开展启动编制《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》开始，就将主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划统筹考虑（刘阳 ，2014）。云浮市作为广东省的首个试点城市，在《云浮市资源环境城乡区域统筹发展战略研究》和《云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划》中率先启动了三规合一。同年，重庆开展"三规合一"为目标和以"四规叠合"为实施方案的规划编制试点。

　　通过对全国地级以上城市2015年政府工作报告的统计分析，北京、河北（邢台、保定、张家口、廊坊）、江苏（镇江主体功能区）、福建（三或多规合一，厦门）、山东（临沂）、河南（开封、安阳、商丘）、广东（广州、云浮深化、）云南（昆明、大理）、和陕西（商洛），占全国省级行政区和全国地级以上城市总数的11.8%和5.6%等。根据对各省市规划工作的调研，“三规合一”在建设、发改和国土系统均有不同程度的推进，河北、吉林、黑龙江、山东和湖南等省均在2015年的全省城乡规划工作要点中提出将“三规合一”作为要点，而广东的三市试点经验也成为广东其他城市、福建、陕西和江西等地市学习借鉴的重点。

　　五、国际经验借鉴

　　国外土地利用规划、城市规划及其他专项规划一般处于统一的国土规划或者区域规划层次的控制约束之下，多种规划难以衔接、相互矛盾的情况较少，主要可供学习的经验有：1）各个规划理念统一，分工明确；2）有相对健全的法律体系和协调机制保障；3）与规划相关的各个部门职权清晰，并且形成有效的沟通协调机制。德国和新加坡的空间规划经验具有典型代表。

　　5.1 新加坡

　　“花园城市”新加坡建国45年以来，在城市建设上取得了举世瞩目的成就，在多种规划的协调上也有值得借鉴的经验。从政府部门协调上来看，新加坡城市规划行政主管部门规划职权全面、清晰，负责城市规划中的用地规划、土地售卖、发展管制、市区设计及旧屋保留等事务，与土地管理局、建屋发展局等公共部门的职责分工明确， 没有权力交叠现象，减少了规划实施中诸多问题。另外，与其他部门有良好的沟通，能及时协调各部门的需求。国家发展部（Ministry of National Development）是新加坡的城市规划行政主管部门，下设市区重建局（Urban Redevelopment Authority）全面负责发展规划、就开发控制、旧区改造和历史保护，同时也管理土地标售。内阁中除了国家发展部之外，交通部、贸易与工业部、环境发展部、律政部等部门及裕廊镇管理局( 贸易和工业发展部下属法定机构)和陆路交通管理局( 交通部下属法定机构)等众多的法定机构都与城市规划密切相关。为了有效协调各部门及法定机关，使规划顺利进行，新加坡还设立了总体规划委员会（Master Plan Committee），由市区重建局的最高行政主管兼任主席，成员则包括前述各个公共建设部门和法定机构的代表，每两周开一次例会讨论公共项目的建设，协调各个部门之间的需求。

　　从规划体系上来看，新加坡采用概念规划和总体规划两级，前者制定长期目标和策略等，为未来可长达半个世纪的时间内的各项发展和建设提供指导，相当于我国的空间发展战略和总体规划纲要，后者指导未来10-15年的发展，并设立地块用途、容积率等指标，相当于我国的总体规划和控制性详细规划。两个层面的规划在制定过程中，上述提到的多个公共部门和法定机构都会参与讨论，确保各单位对各项用地规划达成一致，避免矛盾冲突。

　　5.2 德国

　　19世纪以来德国城市化水平快速提升，在发展过程中也曾遇到城市规划范围与行政边界不匹配、城乡脱离、土地空间利用规划不成体系等问题，为了应对这些矛盾，德国构建了一套完整的空间规划体系，用空间规划来整合社会经济各部门的发展。

　　德国的空间规划涉及社会经济发展规划，统一了城市规划和国土规划，在多个层次上由多个部门合作共同完成，从而解决了多种规划之间的矛盾。具体来说，空间规划由联邦、州和地方三个层次构成。联邦层面负责制定全国空间整体发展目标和战略部署；州层面的空间规划负责确定空间发展方向、原则和目标，协调各区域发展任务；地方层面包括土地利用规划Flchenutzungsplan（简称F-Plan）和具有法定约束力的建造规划Bebauungsplan（简称B-Plan），强调土地使用各建设。

　　虽然空间规划有不同层次和不同制定主体，但彼此有良好的衔接，上层规划充分考虑下层规划的实际情况和要求，下层规划遵守上层规划的原则和要求。同时，德国还建立了部长联席会议机制，联邦层面和各州层面的空间规划负责人定期召开会议，商讨空间规划中的实际问题，并制定一系列法规和导则，为地区的空间规划提供依据和制度保障；部长联席会议下属的专业委员会负责专业规划的问题讨论，这就保障了空间规划在不同层次和不同专题上都能有效协调，并且有相应的法律制度支持。

　　六、推进“多规合一”的政策建议

　　6.1 实施职能部门间并联工作机制推进试点示范

　　体制机制是国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划之间失衡和不协调的重要原因，地方上负责三个规划的编制、审批和实施的各个部门之间目标不一直、权责不一致，同时各部门部分职能有交叉重叠，并且缺乏一个相互沟通和协调的长效机制，使得各项规划在操作上难以对应、矛盾重重。

　　要解决这一问题，可以借鉴国外经验，建立地方试点，多部门间形成并联工作机制，在规划编制过程中，多部门参与并探讨公共发展建设，以便在规划制定之初就能综合考虑各部门的实际需求。另外，定期召开各部门例会，反馈规划实施过程中的各种问题，此外还可以利用信息平台实现智慧管理，建立“三规”管理信息互通机制，实现各部门信息的即时共享，帮助各部门之间有效沟通协调。

　　6.2 以“三规合一”为基础，推进多规融合协调

　　目前我国规划多而无序，体系繁杂，各项专项规划彼此孤立，对规范管理和实时操作都造成了一定困难，因此规划之间的协调、衔接不应单纯局限于发展规划、城市规划和土地规划，而应该以“三规合一”为基础，进一步促进产业、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、环卫、旅游、水利、市政等多项专业规划的相互协调，由政府牵头组织，各部门共同承担落实，形成“一个县市一张蓝图”。

　　6.3 以简化行政审批为契机，服务重大项目开发

　　目前发展规划、土地规划和城市规划还分属三套系统，并且审批程序繁琐，时间较长，动辄数年才能配准通过。要实现“三规合一”，还需要在管理上实现创新，建立一个统一的审批流程和规划用地管理的办事规章，简化行政审批事项，省略不必要的办事环节，保证各个部门规划编制、实施和管理过程中的有效衔接。与此同时，针对对地区发展有重要社会经济意义的项目，在充分做好前期可行性论证的基础上，规划审批可以考虑开通绿色通道，以提高行政运行效率和公共服务水平。

　　6.4 以综合承载力和发展目标引导产业土地配置

　　土地综合和承载力是指在一定时期、一定空间区域和一定经济、社会、资源、环境等条件下，土地资源能承载的人类各种活动和强度的限度，在土地综合承载力范围内进行土地配置是实现可持续发展的技术，也是进行规划的前提，当前的城市规划和土地规划必须在土地配置上协调一致。同时，土地资源的优化配置能为产业发展提供物质空间，因此土地利用结构又必须附符合产业发展和结构优化的目标，在对土地供需状况进行系统分析的基础上，合理组织土地生产力分配和布局，促进产业发展。

　　6.5 鼓励推进试点示范交流，促进业务能力建设

　　目前，北京、广东、重庆、四川、江苏、福建、山东等多个省级行政单元都在不同程度上推进“三规合一”乃至“多规融合”工作，建立规划试点，各地方在实验探索过程中都积累一定的经验教训，应该鼓励示范交流，促进经验共建共享，积极探索“三规合一”有效的编制、实施、监督管理和再更新模式，促进业务能力提升。

　　（作者徐振强为中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任、副研究员、博士）