一、改革背景

　　党的十八届三中全会部署了深化财税体制改革的重大任务，在完善税收制度上提出了“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”“稳定税负、保持现有中央与地方财力格局总体稳定”以及推进相关税制改革的总体要求。2014年6月30日中央政治局审议通过了财政部提交的《财税体制改革总体方案》，方案在税制改革方面进一步提出，在总体思路上坚持“完善立法、稳定税负、改革税制”的总体思路，首先实施税制改革，然后理顺中央与地方收入划分，构建地方税体系。

　　二、改革内容和思路

　　新一轮财税体制改革涉及增值税、消费税改革、房地产税、环境保护费改税、资源税、个人所得税等6个税种，并适当调整中央与地方政府间财政关系。

　　1.推进增值税改革

　　中央改革思路包括四个方面：一是按照税收中性原则，建立规范的消费型增值税制度。二是全面实行营改增，将营改增范围逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域。“十二五”完成营改增的改革目标，相应废止营业税制度。三是清理增值税优惠政策，结合将不动产纳入抵扣范围，简并增值税税率，将四档税率简并为三档或两档税率，全面优化增值税制度。四是落实税收法定原则，适时完成增值税立法，提升增值税的法律级次。

　　2.完善消费税制度

　　改革思路包括五个方面：一是加强调控，调整范围。将部分高耗能、高污染产品和部分高档消费产品或服务纳入征税范围，增强消费税的调控功能。与营改增衔接，将部分高档服务纳入消费税征税范围，将一些不适合继续征收消费税的应税产品从征税范围内剔除。二是征管可控、后移环节。将消费税由主要集中于生产和进口环节逐步适当向批发或零售环节后移，扩大税基、均衡税源，增强消费地政府对消费环境和能力的关注，对批发和零售环节不易征管的继续在生产和进口环节征收。三是合理负担、优化税率。对不利于环境保护、社会公平的品目提高税负，对需要稳定税负和公平税负的品目，结合后移征收环节，适当降低税率。四是因地制宜、下放税权。在消费税立法权归中央的基础上，选择部分具有较强地域特点的品目，赋予省级政府一定的税政管理权。五是总体设计、分步实施。第一步先调整范围和税率，第二步后移环节，将烟酒、成品油分别后移到批发、零售环节，辅以调整部分品目和税率，相应修改消费税条例。

　　3.加快资源税改革

　　改革思路包括五个方面：一是2014年10月起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，按2%-10%的税率从价计征（具体税率由各省政府结合试点前税费负担水平确定），同时清理煤炭及已实行从价计征的原油、天然气相关收费基金。二是2015年起实施其他品目资源税从价计征改革，并全面取消矿产资源补偿费，清理取消价格调节基金等相关收费基金，理顺资源产品税费关系。三是逐步将资源税征收范围扩展到占用或开发水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。四是海洋石油资源税收入归中央，其他资源税作为省级收入。五是适时启动资源税立法工作。

　　4.建立环境保护税制度

　　改革思路包括四个方面：一是通过实施费改税将现行排污费改为环境保护税，由全国人大立法后开征。二是按照现行排污费收费项目设置税目，包括大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等，择机对二氧化碳排放征收环境保护税。三是将排放量作为主要计税依据。综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素设置税率，提高征收标准。合理设置税收优惠。四是对征税的污染物不再征收排污费，原由排污费安排的支出通过财政预算安排。

　　5.加快房地产税立法并适时推进改革

　　中央改革思路包括四个方面：一是加快推进房地产税立法，统筹考虑税收与收费等因素，合理设置房地产建设、交易和保有环节的税负水平，在保障基本居住需求的基础上，将城乡个人住房及工商业房地产全部纳入征税范围，按房地产评估价值确定计税依据。二是对个人住房实行幅度比例税率，并授权省级政府在幅度内确定本地区适用税率。实行纳税人自行申报、税务部门核实征收的征管模式；对工商业房地产按评估值征收房地产税，实行全国统一的比例税率，促进工商业节约集约使用土地。四是改革后房地产税逐步成为地方政府持续稳定的财政收入来源和县（市）级主体税种。

　　6.逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度

　　中央改革思路包括四个方面：加快构建个人所得税改革的征管配套条件，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。一是合并部分税目。将工薪所得、劳务报酬、稿酬等经常性、连续性劳动所得合并为综合所得，其他财产性所得以及临时性、偶然性所得仍作为分类所得。二是完善税前扣除。在合理确定综合所得基本减除费用标准的基础上，适时增加赡养老人支出、子女教育支出、住房按揭贷款利息支出等专项扣除项目。三是适时引入家庭支出申报制度。在保持以个人为纳税单位的基础上，允许夫妻联合申报家庭赡养老人、子女教育、住房贷款相关支出，并在夫妻间分摊扣除或一方扣除，夫妻双方分别纳税。四是优化税率结构。以现行个人所得税法规定的税率结构为基础，适度调整边际税率，合理确定综合所得适用税率。

　　7.调整中央与地方政府间财政关系

　　改革思路包括七个方面：一是全国实施营改增后，合理确定中央增值税分享比例。二是进口环节征收的消费税收入为中央收入，其他环节征收的消费税收入改为中央与地方共享收入。三是海洋原油天然气资源税收入仍为中央收入，其他资源税收入为地方收入并调整为省级收入，市、县级政府不再参与分享，对财政困难市县可由省级财政通过转移支付办法解决。四是房地产税作为市县财政收入。五是证券交易印花税收入全国为中央收入。六是大幅降低出口退税地方负担比例。七是中央与地方继续共享个人所得税和企业所得税。上述收入划分调整后，地方形成的财力缺口，由中央财政通过税收返还方式解决。同时，启动建立事权与支出责任相适应制度改革，合理划分政府间事权与支出责任，适当提高中央财政直接支出比重。

　　三、财税体制改革对地方收入的影响判断

　　在一系列财税体制改革中，增值税改革对于地方税收收入的影响最大，因此需要重点关注。增值税改革主要由两部分构成，一是“营改增”，二是各级政府增值税分享比例调整。“营改增”目的是减少重复征税、打通抵扣链条和结构性减税，实现从生产型增值税（只抵扣生产资源，税基相当于产值）向消费型增值税（抵扣范围包括生产资料、固定资产和劳务，税基接近于消费额）转变。从“营改增”试点情况看，试点企业整体税负下降，因此“营改增”不利于地方税收增长；现在的变数在于营改增全面推进后增值税分享比例如何设定，如果仍然按照中央与地方75：25分享比例，地方税收收入减少将会成为定局，只有适当提高地方分享比例，才能抵消“营改增”对地方收入的负面影响。因此，综合来看，增值税改革对地方税收收入产生不利影响，程度取决于新的增值税分享比例。

　　消费税改革方面，中央有意将国内消费税扩围并培育作为地方主体税种，以弥补营改增带来的财政收入缺口。目前消费税全部作为中央收入，地方如能参与分享消费税，将对地方税收收入产生积极影响；资源税改革方面，改革的设想是海洋原油天然气资源税收入仍为中央收入，其他资源税收入为地方收入并调整为省级收入，将资源型城市的税收收入产生一定的不利影响；在环境保护税方面，设立环境保护税取代当前的环境保护费，征收范围将逐渐扩大，中央目前没有明确环保税收入归属，可能会实行中央与地方共享、以地方为主的划分体制，综合来看，环境保护税改革对地方影响取决于地方的分享比例；房地产税改革方面，合理设置房地产建设、交易和保有环节的税负水平，将城乡个人住房及工商业房地产全部纳入征税范围，改革后房地产税逐步成为市县级主体税种，但考虑到重庆和上海的试点情况，房地产税改革将会给地方收入带来有限的正面影响；在个人所得税改革方面，目的是通过综合与分类相结合的个人所得税改革，在稳定个人所得税总体税负水平的基础上，适当减轻中等收入家庭个人所得税，预计改革初期个人所得税收入将有所下降，远期内将持平。

　　综上所述，各项财税体制改革对于地方收入的影响方向见表1。

　　四、财税体制改革的行业影响

　　财税体制改革对产业发展的影响根本上取决于改革前后各产业的税收负担状况：如果改革后税负下降，则有利于产业发展；反之，则不利于产业发展。相比较而言，税收分享状况和分享比例则不会对产业发展造成直接影响。按照这一逻辑，服务性行业尤其是能有效增加抵扣或改革后税负降低的行业获得发展机遇（增值税改革），纳入消费税征收范围的行业（消费税改革）、资源消耗密集型行业（资源税）、高污染行业（环境保护税）、房地产相关行业（房地产税）则会因为更高的税收负担发展受限。

　　分税种来看：（1）增值税改革尤其是“营改增”为发展第三产业提供了重要机遇，由于改革的基本原则是保持税率基本稳定，从试点情况来看，大多数行业都能受益于增加抵扣从而减少重复征税，多数行业的小微企业均能增值税结构性减税政策中获益而一些税收优惠政策取消可能对一些行业产生不利影响，见表2。（2）消费税改革把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，同时提高汽、柴油等成品油的消费税，将会造成相关行业成本上升，而烟酒、成品油等征收环节由生产后移至销售，不利于烟酒、成品油的生产行业。（3）资源税改革首先是价计征改革，提高资源类行业的税收负担，而征收范围扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间，将增加占有生态空间的制造业、农业的生产成本。（4）环境保护税在排污费项目上增加碳排放量征税，会提高碳排放行业成本，超额累进征收则会提高所有产生污染制造业行业成本。（5）房地产税改革中影响最大的是保有环节全面征税，短期内可能房地产及建安等行业产生冲击。（6）个人所得税改革有望降低中低收入阶层的税收负担，因此有利于人力资源密集型行业。

　　（作者系广东省社会科学院财政金融研究所副研究员）