本报记者张艳玲

　　几天前，听说耕保基金到账，四川成都市温江区永盛镇尚合社区村民赵秀芳和老伴儿一起，跟往年一样，将账户内的钱用来缴纳了养老保险。自从3年前赵秀芳开始领取养老保险，耕保基金账户内的钱便都用来给老伴儿交了养老。

　　何为耕保基金？2008年，成都市在全国率先建立起耕地保护经济补偿机制，政府与农户签订耕地保护合同，只要农户履行了耕地保护义务，便能获得相应的经济补偿，并将其与农村养老保险制度相对接，以调动农民参保的积极性。7年来，这一补偿机制是如何逐步完善？效果如何？遇到哪些问题？记者进行了调查。

　　耕保基金管理逐步完善进入常态化

　　不难理解，涉及170万农户、1010万个地块的耕保基金发放是一项繁琐巨大的工程。成都市国土局耕保处相关负责人表示，因出生、死亡、结婚、离婚等变动但未及时更新信息的情况普遍存在，导致了大量核查工作（耕保金以户为单位发放），耕保金发放管理的行政成本和组织成本相对较高。而且由于涉及农户切身利益，在首次确定每户耕保基金发放时，一些长期积累的人地矛盾由此浮上水面。比如，在土地面积上的认定争议；基本农田与一般耕地的认定争议……

　　与耕保金初次发放工作同时进行的，还有以“确权颁证”为核心的农村产权制度改革。对此，成都提出了“五个一致”（土地、台账、证书、合同、耕保金一致）的总原则，并调动市统筹委、国土资源、农业、财政、公安、社保等多个部门力量，严格发放程序，以确保耕保金发放台账与实地保持一致。

　　2009年，赵秀芳一家在获得土地承包经营权证、宅基地经营权证等产权证书的大红本后，又与温江区政府签下了耕地保护合同，约定只要履行了耕地保护义务，便能获得相应经济补贴。

　　赵秀芳一家4口人，经确权有1亩7分地，均为基本农田。按照基本农田360元/（亩·年），一般耕地270元/（亩·年）的补贴标准，她家每年可以领到600多元的耕保金，现在都用来给老伴儿缴纳养老保险，而她自己已在3年前便开始领取养老保险，每月有1000多元。

　　同村的刘兴文一家则选择每年将耕保基金提现。“现在支取耕保基金很方便，只要带上身份证和耕保卡就可以到镇上的农商行办理。”他告诉记者，他家4口人都买了社保，有1亩8分地，均为基本农田，每年也可领到600多元的耕保金。

　　但是，在一开始农户从耕保基金账户中提现是受到严格限制的。温江区国土资源局副局长蒋勇告诉记者，在制度设计之初，成都按照“耕保换社保”的思路，规定农民获得的耕地保护补贴只能用于购买养老保险，而不能直接提取，男年满60周岁、女年满55周岁才可一次性提取。

　　由于实践中农民直接支取耕保金意愿强烈，2012年4月，成都不仅将耕保金使用的范围从养老保险扩大到了医疗保险，而且放宽了取现限制，比如只要农户当年已缴纳养老保险且满一年，便可以取现。

　　除耕保金的使用制度外，拨付流程、数据更新、政策咨询等方面都已逐步完善，目前已进入常态化管理阶段。2010年，成都开通了96625耕保金咨询投诉电话；2011年，建立起一套包括38个数据项、涵盖全市农户、地块信息的耕保基金数据系统；同年还建立了耕保金年度变更机制，依据年度土地利用变更调查、执法检查和日常动态巡查，跟踪掌握耕地变化情况，对耕保基金据实调整。

　　补贴金额不等农户耕保意愿积极

　　处于都江堰核心灌溉区的温江土地平整肥沃，在当地素有“金温江银郫县”的美誉。然而，人多地少的资源矛盾却一直突出，许多农户人均耕地还不足半亩。这就意味着，即使是更高补贴标准的基本农田，每户领到的耕保基金也仅有几百元。

　　那么，对这笔数额不大的政府补贴，温江农民究竟怎么看呢？“温江土地本来就精贵，不给钱都要好好保护，何况现在政府又出钱补贴，那更是要爱惜土地！”刘兴文一语中的。虽然已经66岁，刘兴文仍然尽心尽力地种地。

　　隆盛镇副镇长徐宏亮告诉记者，温江处于成都近郊，产业结构调整早，农民相对富裕，而且按照成都当地社保政策，由于温江人均土地面积过低，可参保标准较高的失地农民养老保险。“虽然耕保基金数额不大，但当地农民却对政策满意度很高，尤其是对农民参与社保的热情起到了很大的调动作用。”徐宏亮说。

　　这与近年来众多学者对成都耕保基金制度的调查相同，即家庭收入多样、抗风险能力越强的农户往往对耕保制度越满意，保护耕地的意愿也就更强烈。

　　在相对偏远的传统农业大县，农户耕地保护意愿是否有所不同呢？崇州是位于成都远郊的产粮大县，人均耕地约为温江的2倍，近年来通过探索土地股份合作社+农业职业经理人的农业共营制，使得粮食适度规模经营比例得以迅速扩大。按照成都市耕保基金的相关办法，不管农户是以土地入股合作社还是将经营权流转给业主，耕保基金补贴仍归农户所有。

　　记者曾走访了崇州多个土地股份合作社了解到，比起将土地高价流转给外来业主种植草坪（对耕作层有破坏），近年来当地农民更愿意将土地承包经营权入股合作社（主要种植水稻、小麦、蔬菜等作物），即使由此带来的收益远不如前者。原因何在？崇州锦江乡副乡长王大鹏认为，耕保基金制度建立后，农户看到了土地所附着的其他经济利益，因此更加重视土地作为农业生产资料的持续生产能力。

　　除调动了农民保护耕地的主动性和积极性，耕地保护制度的其他功能也逐渐显现，其中“发达支援落后、城市反哺农村”的改革成果分享机制最为人称道。由于在资金筹集上主要来源于土地出让收入，土地市场发达的主城区承担的任务重，土地市场欠发达的远郊区（县）的任务就轻；而在资金分配使用上，则正好相反。比如，2009年成都中心五城区筹集耕保基金约18.7亿元，年度使用耕保基金仅2800多万元，而远郊的大邑县2009年度筹集上交耕保基金2600多万元，年度应发放耕保基金1.79亿元。

　　边际报酬递减耕保基金如何运转

　　数据显示，从2008年试点，成都已完成了2009~2013五个年度共计100余亿元的耕保金发放工作，共筹集资金近200亿元，确保了未来几年的资金需求。

　　对于资金来源，成都市财政局相关负责人介绍，耕保基金资金由市和区（市）县各按50%比例共同筹集，主要来源包括：新增建设用地土地有偿使用费；土地出让收入；耕占税返地方政府部分；若有不足由政府财政兜底。

　　“随着统筹城乡改革的深入推进，征地范围将逐步缩小，土地出让收益将随之逐渐减少，国家和省级政府又没有耕地保护专项资金支持，从长远来看筹资压力可能会逐渐加大。”该负责人表示。

　　同时，有专家表示，根据制度创新边际效应递减规律，已经实施7个年头的耕保基金制度也面临边际报酬逐步递减的难题。另一方面，记者注意到，除耕地保护义务之外，一些新的义务开始与耕保基金挂钩。如自2014年起，成都市把秸秆禁烧与耕保基金挂钩，凡发现农户在承包地上露天焚烧秸秆的，将扣发其当年的耕保基金；还有个别村镇通过村规民约的形式，试图将耕保基金与农户自治范围内环境卫生管理情况挂钩等。

　　值得注意的是，在2008年耕保基金推行初期，成都正启动农村产权制度改革。此时，真金白银的耕保基金制度极大地调动了农民参与改革的积极性，很大程度上促进了农村土地确权颁证工作的做实做细。

　　但有专家提醒，随着适度规模经营的推进，许多砸下“重金”进行土壤改良、培肥地力的种植大户、家庭农场等真正履行了耕地保护义务的新型经营主体，却没有得到补偿，这与耕地保护基金的设立初衷相违背，可能也不利于下一步将开展的土地承包经营权退出机制的探索。