2015年是全面推进依法治国的元年。民航作为国民经济和社会发展的重要行业及先进的交通运输方式，更需要进一步做好民航法治建设工作，推动民航安全健康发展。

　　6月27日，30余位来自西北政法大学、华东政法大学、中国民航大学、中国民航管理干部学院等高校的学者，以及中航集团、国航、南航、西部机场集团等实务部门的专家共聚西安，以“纪念《民用航空法》颁布20年暨中国航空立法改革”为主题，探讨面向“一带一路”战略的航空法治现代化，力求进一步完善我国民航法治系统。

　　□本报记者 李暄

　　从缺少规矩到有法可循

　　1949年11月2日，中国民用航空局成立，掀开了我国民航事业发展的新篇章。发展初期的中国民航，航空运输基础薄弱，发展比较慢，规模比较小。1978年，全行业的运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别为2.99亿吨公里、230万人次和6.38万吨，世界排名仅为第37名。当时，运输过程中出现的问题通过行政手段很容易解决，立法的迫切性并不是那么强烈。

　　随着改革开放政策的实施和民航市场化改革的深入，我国民航业迅速发展起来，在社会发展中发挥着越来越重要的作用。以1994年的民航运输发展情况来看，这一年，中国民航运输总周转量已增加到58亿吨公里，旅客运输量达到4000万人次，这意味着越来越多的人开始与民航有了接触。

　　然而，与之配套的民航法律规章并不健全。从飞行安全管理到服务质量监督，从政府行业管理到企业依法经营，从保证企业合法权益到维护旅客货主利益，民航涉及方方面面错综复杂的法律关系。要将这些关系都纳入法制的轨道，建立一套完整的民航法律体系，用法律引导、推进和保障民航的改革及发展，就显得格外重要。

　　在这样的形势下，《中华人民共和国民用航空法》应运而生。1995年10月30日，在第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上，《中华人民共和国民用航空法》以绝大多数的赞成票顺利通过了。这是新中国成立后颁布的第一部航空基本法，是我国民用航空事业被纳入法治轨道的重要标志。至此，走向成熟的中国民航，终于有了自己的法律。

　　《民用航空法》体现了我国领空主权、航空权益这样的基本原则，对民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻援救和事故调查、民用航空器对地面第三人损害的赔偿责任、我国对外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任等民航涉及的各方面问题都作出了规定。

　　“《民用航空法》是一部良法，它的实施确立了航空法在国家法律体系中的地位，也构建了我国民用航空法律体系，对维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地开展，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进及保障中国民用航空事业持续、快速、健康发展起到了重要作用。”中国民航管理干部学院法学教授刘伟民这样评价。

　　顺应发展修订刻不容缓

　　自《民用航空法》1995年颁布至今已有20年。在此期间，我国的民航业呈现了高快速发展的态势，无论是运输周转量、产业布局还是行业规模均取得了令人瞩目的成绩，《民用航空法》也发挥了其应有的积极作用。相比民航业的快速发展，《民用航空法》却未能与时俱进，其滞后性与民航业的实务产生了矛盾，已经无法满足行业发展的需要。“民航业在迅猛发展的同时，出现了一些新情况、新问题，甚至面临着一些新的挑战。这要求对相关的法律法规及时作出修改和完善，以适应这些变化，更好地促进和保障民航业的持续健康发展。”西部机场集团有限公司副总裁秦占欣说。

　　刘伟民介绍，从准备起草《航空法》到改名为《民用航空法》并颁布实施，历经了16年零6个月。其间正是国家经历深刻变革、社会转型的时期，人们的认识也有一个提高的过程，使《民用航空法》具有时代的局限性。加之当时立法的指导思想是“宜粗不宜细”，留下了法律规定先天性的不足。随着时代的变迁，原有的一些法律制度已经与民航业的发展不相适应。例如，自由化是航空运输的发展趋势，因此必须使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府作用，而《民用航空法》中关于航空运输市场管理的规定已明显落后于时代发展。

　　《民用航空法》的修订和完善不仅涉及我国民航强国战略目标的实现，更关乎我国经济发展大局。2014年12月9日，国务院法制办在北京召开航空立法专家座谈会，召集有关高校、民航部门的航空法专家和法律实务工作者研究及探讨我国《民用航空法》修订与航空立法问题。2015年3月26日，中国民航局召开《民用航空法》修订和《民用航空法》起草立法论证会议，与会专家逐条讨论和研究了民航局提出的“《民用航空法》修订和《航空法》起草问题清单”，我国修订《民用航空法》的工作已经进入了实质性阶段。

　　互联互通接轨国际标准

　　今年5月，民航局发布了《加强民航法治建设若干意见》（以下简称《若干意见》），明确了加强民航法治建设的总体要求、主要任务和保障措施。根据《若干意见》，到2020年，我国将基本建成以《民用航空法》为核心，覆盖行业各领域和各环节，科学规范、层次分明、配套衔接的民航法规体系。同时，在《若干意见》中，加强民航法治建设的基本原则之一就是要坚持包容兼蓄，立足国情和行业实际，与民航国际公约和国际惯例有效对接，推动我国民航标准国际化，增强我国在国际民航事务中的话语权和影响力。而这一点也是专家在研讨会上就《民用航空法》修改意见进行讨论时，反复提到的重要方向。

　　在研讨会上，南航法律事务部副总经理马选玲提到，我国航空刑法立法不足，有些危害性大的违法犯罪行为在处罚上较轻，没有与现在社会发展进行有效衔接。事实上，在1995年颁布《民用航空法》后，国际民航组织新增了2010年《北京公约》和《北京议定书》，以及补充和修订1963年《东京公约》的2014年《蒙特利尔议定书》等国际航空安保条约，但中国并没有修订《民用航空法》中有关航空刑事法律责任的内容。中国民航管理干部学院教授董念清也谈到，我国已经加入1999年《蒙特利尔公约》，航空运输赔偿责任制度也亟待修订，与国际航空法接轨。

　　民用航空市场国际性极强，国际性也是航空法的显著特点。因此，《民用航空法》的修订应当基于航空强国的大视角和全球航空治理及竞争的大环境来考虑，应尽可能采纳国际法律规范，与国际通行做法接轨。“法律在于引领、规范和保障，中国要成为航空制造大国、航空贸易大国、航空运输服务大国、航空运输融资大国，就需要争取影响和形成国际航空秩序的国际航空法律创制的主动权，以及如何将已经批准的国际公约精深研究，在民航实务和航空司法实践里予以执行、实施，提高国际规则运用的能力，为国家赢得航空的法律利益。”西北政法大学副校长、航空与空间法研究所所长王瀚说。

　　“我们不仅要全面推进国内法治，而且应该积极推进国际法治。鉴于民用航空在推行‘人类命运共同体’中起到了重要的作用，鉴于《航空法》国际性的特点，国内航空法理所当然地应该与国际航空法接轨。毫无疑问，我们立法必须遵循实事求是，符合本国实际的原则，但不能片面地强调‘国情’而脱离国际标准自行其是，阻碍我国民用航空业的发展。”刘伟民说。