负面清单，是一个国家在引进外资过程中实施的管理模式，即以清单方式列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施。简言之，就是将企业不允许从事的活动以清单方式列明。相对于正面清单，知道什么是不允许的，要比知道哪些是可以做的，更有助于企业理解在国外如何开展业务，从而进行广泛高效的投资。

　　目前世界上至少有77个国家采用了准入前国民待遇加负面清单的外资管理模式，许多区域性贸易安排也采取了这种外资管理模式。从发展态势来看，负面清单模式将成为国际投资合作的主流机制，也将是未来国际协定的基本模式。

　　作为世界贸易大国，中国融入国际经济规则体系的程度正在逐渐加深。可以说，负面清单模式是中国外商投资管理体制和政府管理经济方式的一次根本性变革。

　　负面清单管理模式应是一个循序渐进的过程。“负面清单”有很多可选的方案，在性质、模式和职能方面各不相同，适用的目标也不同。进行负面清单管理，需要考虑到东道国自身是否有相匹配的国际经贸治理能力以及产业政策，避免导致承担国际法上的不利后果。

　　对于发展中国家来说，实施负面清单的主要挑战是本国服务业水平较低，还有许多服务部门尚未建立起来。目前还没有哪个国家能够做到对服务业开放所带来影响的量化分析。像日韩这样的发达国家都是到2002年才在其投资协定中首次采用基于负面清单的准入前国民待遇条款，美国—新加坡（FTA）在跨境金融服务贸易的子领域仍采取了正面清单的形式。而美国—韩国FTA则将正面清单拓展至金融服务的投资领域。

　　因此，发展中经济体应根据各自经济发展水平与承受能力，对具体产业及部门的投资自由化进程作出务实有序的安排。

　　分析表明，负面清单模式将成为投资合作的主流机制。当前，新兴经济体在全球贸易和投资中所占的比重、影响力、贡献率都在迅速提升，全球贸易和投资活动正在进行结构性调整，全球外国直接投资流动呈现“南北对流”的格局，南北国家在管理全球资本流动问题上的认识逐渐趋同，绝大多数发展中国家都已经接受了负面清单模式，加之美国的强力推进，负面清单模式将成为未来国际协定的基本模式。

　　一般来说，市场开放与保护很大程度上取决于一国的经济发展水平及企业的竞争力，但事实证明，采用负面清单与否与经济发展水平无必然的联系，更高层面的战略考虑主导了各国政府在该议题上的立场，其中包括：

　　一是希望改善投资环境。“负面清单”能够增强市场的开放度和自由度，推动政府行为的公开化、透明化，赋予市场主体更充分的行为自由，对外资进入起到积极的成效。

　　二是为国内产业营造更具竞争性的市场环境。负面清单管理意味着“法无禁止即可为”，凡是没有被列入负面清单的所有产业类别，外商投资均可进入，这有利于提高本国产业的竞争水平。从长期看，负面清单管理模式将提高各国的产业素质、创新思维、法制意识等，有利于其经济发展。

　　三是本国产业不发达，产业体系不完整，需要特殊保护的产业比较少，希望在高度开放中提升本国的优势产业。这些国家利用外资的方向性更加鲜明，认为在特定部门获得相关国家的市场准入，即使付出其他方面的代价也是值得的。例如越南以负面清单模式参与TPP和与欧盟的自贸区谈判，就是希望本国具有优势的纺织、服装、农产品可以大规模进军美国和欧洲市场。

　　四是希望与全球投资体系中处于强势地位的经济大国建立高水平的投资关系，获得参与新一轮全球贸易投资自由化的机会并在新的全球贸易投资规则中占据有利地位。例如印度与新加坡、韩国、日本已签署的自贸协定投资条款都包含以负面列表方式实施的准入前国民待遇，旨在争取与周边先进经济体建立更加紧密的经济联系，加速国家的发展。

　　五是加强和美国的联盟关系。美国与盟友之间存在一以贯之的共同目标和对外政策，他们通过认可和追随美国倡导的“高水平投资自由化”与美国保持合作关系或拉近与美国的关系，美国则以推广经济规则的形式加强对地区事务的主导。

　　实践中，由于经济议题与地缘政治和安全问题的相互影响和关联，很多国家的动机是复合型的，希望实现外国投资进入与本国海外资本输出的双赢。

　　未来负面清单模式将呈双向调整趋势。世界各国都在谋求促进国际投资与经济发展，平衡外国投资者享有的待遇和东道国政府的监管权力，保护国内市场和推动别国开放市场之间的利益均衡。一方面，多数国家总体上认同投资自由化的目标，负面清单的范围和领域将不断缩减；但另一方面，各种限制性措施和监管、审批程序在并不否定投资自由化原则的同时还将不断被采用。

　　外资政策调控的方式将主要有两种：一是引入新的准入壁垒或强化甄别程序，二是制定更多的监管政策。因此，负面清单谈判将受到很多非经济因素的干扰，其功能也将由单一性转为综合性，国内监管、补贴和政府采购等事宜也将被纳入其中，作为市场准入谈判的一部分。

　　建立国家安全审查多边规则将成为解决安审问题的适当方式。为防止外国投资对国家安全造成或者可能造成危害，实行外资负面清单管理的国家通常会设立第二道门槛，即外资国家安全审查制度，既不影响基于国家安全考虑对外商投资进行审批，也不影响在涉及国计民生的重点行业和关键领域对外国投资加以必要的限制。

　　可见，通过建立由负面清单、反垄断审查和国家安全审查制度所构成的外资管理体系，否定清单也一样可以有效控制和引导外资的引进和吸收。

　　外国投资国家安全审查机制是对外资准入管制的一种有益制度补充，但目前许多国家在安审标准上效仿美国的做法，采取了模糊处理的方式，为政府扩大审查范围保留了空间，也为日后的投资摩擦埋下了伏笔。此外，目前对国家安全的认定有扩大化趋势，政治功效日益显性化，产业保护更多地针对国内高度发达或出现衰落的垄断工业，保护的目的不是为了国家安全，而是加强对国内外市场的垄断。

　　总体而言，安审标准从法律的相关规定来看比较原则笼统，为具体执行预留了很大的空间，有可能演变成变相的投资保护主义。例如，目前在美国有多个被视为“重要基础设施”范畴的经济部门，包括农业及食品、水、公共卫生、突发事件服务产业、国防、电信、能源、交通运输、银行及金融、化工／危险材料行业、邮政及航运、信息技术等，而威胁美国国家安全的关键领域的数目还在不断增加。

　　长远看，制定多边规则不失为妥善解决安审问题的适当方式。中美、中欧、美欧都在商谈投资协定，三个协定有可能制定相同或相似的安全例外条款或安审规则，为未来的安审多边规则初步确立基调和框架。

　　国际投资的全球性多边立法将成为趋势。目前自贸协定的投资章节未能形成真正意义上的多边投资规则，大多条文措辞简单，不够具体，适用起来容易引发歧义，彼此差异较大，碎片化程度显著，这种重叠交错的现象必然隐含着大量的法律冲突，但外资负面清单管理模式为国际投资规则的产生奠定了一定的国内法基础，积累了经验，也起到了积极的推动作用。

　　目前美欧等发达经济体正在经合组织框架下，就国际投资领域的争端解决、竞争中立等热点问题展开讨论，建立普遍性国际投资实体规则的条件已经渐趋成熟，加强国际投资的全球性多边立法是必然趋势。（作者单位：商务部研究院）