亚洲开发银行在2011年有一项关于PPP模式在基础设施领域运用环境的研究，对包括中国在内的16个国家和地区进行了国际比较。中国在反映PPP项目经验的两个指标中排名靠前，在与投融资环境相关的两个指标中排名中等，而在与公共部门能力相关的两个指标中排名靠后。

　　公共部门能力是当前阶段制约我国PPP可持续发展的短板。这种短板表现为公共部门与私营部门间的能力不对等。如果以1984年深圳沙角B电厂BOT项目作为我国现代意义上首次PPP模式应用的话，这种不对等已存在了30多年。在此期间，私营部门受到市场机制的约束和激励，不断通过自我驱动实现创新和进步，而公共部门则在传统体制机制的束缚下缓步慢行。这种能力上的不对等往往发生在PPP项目的识别阶段和准备阶段，凸显于项目的采购和实施阶段。

　　做好公共部门PPP能力建设，需要将制度能力建设和机构能力建设有机结合。这涉及宏观的公共部门边界问题、中观的配套法律法规以及微观的专门管理机构等一系列制度安排。

　　从宏观层面讲，公共部门边界是公共部门治理方式的具体体现，是一国政府信奉并推行其施政原则和社会经济资源配置的根本理念，决定了PPP模式是否拥有生存和发展的土壤，属于公共部门能力建设的最上层建筑。公共部门边界通常体现在“全能政府”和“有限政府”。“全能政府”又称“大政府、小社会”，“有限政府”又称“小政府、大社会”。十八届三中全会提出“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，我国在曲折探索中逐渐明确了“有限政府”的方向。通过“政绩导向”向“社会绩效导向”的转变，打造“小而不弱”的“有限政府”。

　　从中观层面讲，与PPP模式推广运用相配套的法律法规体系，是公共部门能力建设的关键支撑框架，决定了PPP模式能否在统一的规范和管制下运转。过去的一年中，我国PPP制度体系建设进入体系全面完整、逻辑思路清晰、更具适用性和针对性的阶段。《基础设施和公用事业特许经营法》立法工作正式启动，顶层立法初现曙光。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国家发展和改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《PPP项目合同指南》等规范性文件陆续出台，PPP项目开始大量落地。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等行政法规和规范性文件直接或间接与PPP项目采购挂钩，规范化采购得以有据可依。近期发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和即将发布的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》，为头脑开始发热的地方政府踩下防止“运动式”PPP的刹车。值得注意的是，现行指导PPP项目操作的各类规范性文件层级仍然不高；示范项目缺乏有效的跟踪评估和监督审查机制，示范项目沦为地方政府“要政绩、争政策”的工具，其结构设计的合理性和采购程序的规范性难以保证。

　　从微观层次讲，专门管理机构及相应的管理机制是公共部门对PPP进行有效管理的基础，也是上层建筑和中层框架得以落实的保障。长期以来，我国一直缺少一个负责PPP管理和协调的专门机构，像英国财政部的IUK、澳大利亚联邦政府的InfraAustralia，以及香港地区的效率促进组。尽管本轮PPP浪潮发起后，财政部组建了中国PPP中心，但事实上包括财政部、国家发改委、住建部在内的各部委，以及各部委内部不同司局，都在从不同角度解读并推动PPP工作的开展。参与部门多，PPP政出多门，难免导致其法律关系错综复杂。其实，公共部门对PPP的管理应注重功能性而非程序性，因此需要一整套针对PPP的政策咨询、理论及实践研究、知识产品开发、能力培训、专家资源管理、项目资源管理、项目实施指导、项目审批协调、项目监管协助等的长期固定的管理机制，以提高公共部门的PPP运用能力，提高PPP项目的运作效率。(作者单位：上海济邦咨询公司)