国有企业在挪威国民经济和社会发展中占有重要地位，在促进经济社会发展、丰富人民文化生活和保障人民健康等方面均发挥了重要作用。同时，国家是否应该“拥有”企业，应该怎样“拥有”企业，也一直是挪威政界、商界和学界关注的热点问题。挪威关于设立国有企业的目的和国有企业管理方式的思考与论辩以及在管理中积累的丰富经验，可以为我国的国有企业改革提供参考和借鉴。

　　一、挪威国有企业概况----国家拥有哪些企业？

　　2014年，挪威共有各类实体（entity）55.4万家，其中，国家直接控股（state’s direct ownership）或参股、由中央政府各相关部门管理的企业67家。在这些企业中，上市公司7家，非上市公司26家，其他为承担公共服务职能的企业。除中央政府管理的国有企业外，地方政府也直接控投或参股一些企业。

　　挪威的国有企业涵盖了国家的主要经济部门，多数企业为行业的龙头企业，甚至是在全球排名靠前的企业。能源、电信、金融、冶金、机械制造等是挪威的主要经济部门，这些行业的龙头企业均为国有企业。能源领域（石油、电力）的国有企业有挪威国家石油公司、国家电力公司、国家电网公司等。其中，国家石油公司是挪威是大的企业，在石油行业全球排名第16位（2014年排位），位列《财富》全球500强企业排名第54位，国家持有67%的股份。金融领域的国有企业有DnB银行、阿根达基金投资公司、挪威出口融资公司等。其中，DnB银行是挪威最大的商业银行，2010年世界排名73位，国家持有34%的股份。电信领域的国有企业有挪威电信公司，为全球第6大移动通讯运营商，国家持股54%。电冶金、电化工领域的国有企业有海德鲁公司和雅苒公司。其中，海德鲁公司在2008年前一直是世界500强，国家持有 34%的股份；通过对海德鲁业务重组组建的雅苒公司市值已经超过海德鲁，国家持有其36.2%的股份。机械制造领域的国有企业有康斯伯格、阿克科瓦纳控股公司（挪威著名海洋工程企业Aker Solutions公司的实际控制者）等，国家在两家公司分别持有 50%和30%的股份。

　　据统计，在挪威的工商企业中，国有资本约占33%，私人资本占30%，外资约占28%，其他实体（如合作组织和基金）约占9%。在上市公司中，国有资本所占的份额更高，约为35%，外资约占35%，其他资本约占30%。2013年，国有股市值5523亿克朗，税后利润763亿挪威克朗，资本回报率11.5%。非上市企业会计价值1130亿克朗。政府获得分红269亿克朗。

　　在公共服务领域，国有企业也占有重要地位。例如，国家铁路公司、铁路服务公司、机场高速铁路公司、挪威邮政、挪威广播电视台、地区卫生局等均为国有企业。此外，为促进地区发展和对外经贸合作，挪威还在整合原有政府机构的基础上成立了挪威创新署；为促进挪威海产品出口，成立海产品出口理事会。这些国有企业为协助政府实现各项政策目标、便利挪威人民的生活发挥了重要的作用。

　　地方政府持股或参股的企业主要是提供城市交通、供水、供热等公共服务的事业单位，部分为商业企业，其中的少数企业为上市公司（如挪威最大的电网运营商Halfslund公司、挪威垃圾回收集团Norsk Gjenvinning等）。

　　二、政府为什么要拥有企业？

　　挪威维持国有企业的原因和目的可以从历史和现代两个角度进行分析。

　　（一）历史原因

　　1、经济重建。除少数军工企业以外，挪威大部分国有企业是二战结束以后出现的。和英法德等欧洲国家一样，饱受战火蹂躏的挪威也面临着重建国家的艰巨任务。“人人有工作、增加产量和公平分配劳动成果成为战后挪威最重要的目标”。为此，执政党工党提出通过建立有国际竞争力的出口工业发展经济的思路。但相对于其他欧洲强国，挪威的资源禀赋相对匮乏（主要是渔业、林业和水力资源），经济结构比较简单，工业基础十分薄弱，经济发展之路更为艰难。同时，在20世纪60年代的石油大发现之前，挪威国民财富总量匮乏，分配相对平均，缺乏有实力的大资本家和财团，建立工商企业、发展国民经济的任务自然而然落到了政府身上。为尽快启动经济重建的进程，并考虑到国民经济长远发展的需要，挪威政府将战时被德国人控制的挪威公司（包括挪威海德鲁等重要工业企业）的股份收归国有。此外，挪威还根据经济发展的需要陆续兴建了一批国有企业，包括1946年在北部城市Mo i Rana建立的挪威钢铁厂（Norsk Jernverk），以及在中部地区建立的?rdal og Sunndal Verk（电解铝厂，后并入海德鲁公司）。

　　2、控制资源。挪威建立国有企业的另一个重要考虑是控制资源。挪威是君主立宪制国家，按照宪法规定，挪威王国的所有资源名义上都归“国王所有”，但实际上归全民公有。为实现国家对资源的控制，保证资源开发收益用于全体国民，挪威将多数资源的开发使用权授予国有企业，例如，挪威国家电力公司、国家森林公司等。国家电力公司的前身是始建于1921年水资源与能源管理局，负责国有水电站的建设和运营管理，1992年改制为国有独资企业。1969年，挪威大陆架发现石油，海德鲁公司作为唯一有实力的挪威企业参与油田开发。1972年，挪威政府专门投资成立国家石油公司，代表国家参与油气资源开发利用，要求所有在挪威参与油气开发的外国企业与国家石油公司合作。在挪威看来，除了税收这种获取资源开发收益的方式以外，国家所有权为获取资源开发收益提供了新的渠道。

　　3、实现产业或社会政策目标。此类目标涉及财政、交通、文化、卫生、地区发展等多个领域。挪威在这些领域建立国有企业的首要目的是实现特定的政策目标，而不是获取商业利益。例如，建立于2001年的Petoro公司的主要任务是代表国家参加在挪威大陆架开展的油气商业开发活动，按照稳健可靠的商业原则管理国家的油气投资，以实现经济收益最大化；国家铁路公司、国家邮政公司等公司的主要任务是以合理的价格提供运输和邮政服务；国家机场公司的主要任务是管理并开发覆盖全国的机场网络；酒专卖公司的主要任务是限制酒精饮料的销售范围；地区性医疗企业的任务则是提供标准化、专业的医疗服务。

　　4、纠正市场失灵。在电信、铁路等存在自然垄断的行业，为纠正市场失灵，政府最初通过国有机构提供必要的产品和服务。后来，很多政府下属的机构被转制成为商业性公司，以市场化的方式提供公共服务。例如，现在的挪威电信就是1994年由原来的国家电信局改制成立的有限责任公司，成立于2003年的Mesta公司前身则为挪威公路管理局负责公路建设的部门。

　　（二）新形势下继续维持国家所有权的目的：作为企业的长期战略投资者，把重要企业留在挪威，带动挪威整体经济发展。

　　随着时代的发展，特别是经济实力的增强，挪威维持国家所有权的目的也发生了变化。除了维持对资源的控制、实现具体的产业或社会政策目标、纠正市场失灵等长期原因外，“把重要企业留在挪威”成为国家持有商业性企业股份的主要目标。挪威政府对核心企业对国民经济的支柱作用有深刻认识，认为这些企业不仅对价值创造至关重要，也会帮助挪威提升在专业技术、金融和管理等方面的综合实力，并且带动上游供应产业的发展，增加国民收入和就业机会。但在经济全球化的大潮下，把企业留在挪威面临诸多挑战，最突出的问题就是国内市场规模有限，难以抵抗国际市场的诱惑和外国资本的入侵。对此，挪威政府提出的解决办法是由国家持有足够数量的股份，否决任何将企业移出挪威的动议。同时，政府作为“战略投资者”，可以通过长期、清晰、可预测的投资为产业的长期发展和价值创造做出贡献，避免短期资本急功近利的投资思路影响产业的长远发展。

　　三、政府怎样拥有企业？国有企业治理的特色

　　1、国有资本投资目标清晰，有进有退

　　在国有资本的投资方向上，挪威政府的立场是“有所为有所不为”。除承担部门政策或社会政策任务的企业外，挪威的国有企业基本都是围绕重要产业建立的支柱性企业。由于挪威的资源禀赋集中在能源、航运、渔业、林业等领域，优势产业也集中在能源、海洋工程和船舶制造，因此，挪威政府在建立国有产权时，重点选择海德鲁、康斯贝格、阿克集团等行业龙头企业。尽管国家掌握的企业数量很少，但却牢牢掌控了国家的经济命脉。如果因为并购等原因导致国家所有权被稀释，政府将在得到议会批准后入市收购必要的股份，保证维护国家所有权目标的能力。2003年，DnB控股有限公司与Gjensideige公司的合并导致国家在新成立的DnB NOR公司中占有的股比由47.78%下降至28.1%，议会决定在市场买入股份使国有股比例恢复到34%的水平。

　　对于那些重要性下降或可以发挥市场机制作用的行业，挪威政府则选择退出。例如，成立于1953年的挪威药业在1994年挪威加入欧洲经济区时被部分私有化，2001年出售给德国GeHe公司；享有“国家食堂”之称的食品业企业Grodegaard公司于2005年出售给ISS挪威公司；专门从事特殊废物处理的NOAH控股公司于2004年出售给投资公司GJELSTEN控股；最近的一次国企私有化发生在2014年10月，水产养殖企业塞马克渔业被出售给日本三菱公司。此外，负责国有地产开发的Entra公司和公路基建的Mesta公司也已经被列入出售清单。

　　2、鼓励市场竞争，不搞行业垄断

　　尽管多数支柱产业都有大型国有企业涉足，但并未导致行业垄断。例如，在银行业，除最大的国有商业银行DnB外，挪威还有Sparebank等几百家规模不等的中小银行，为地方企业和居民提供各类金融服务；Nordea银行、丹麦银行、瑞典很行等外资银行也在挪威建立营业网点或办事处。在传统的自然垄断行业电信业，除挪威电信公司外，还有Tele2、Network Norway等十余家电信运营商，Tele2和Network Norway等实力较强的企业还建有自己的网络。在海洋工程领域，以康斯贝格和Aker Solutions为代表的大型企业集团与数千家上下游企业共同建立了海洋工程产业集群。国有企业的存在不仅没有限制民营和外资的参与，反而在激烈的市场竞争与密切的技术、人员合作交流中实现了自身的发展，带动了产业的整体发展。

　　3、分类管理，根据企业性质有针对性地提出经营目标

　　按照设立企业的目的，挪威政府将这些“国有企业”分为四类：

　　第一类：具有商业目标（commercial objectives）的公司（如机场快线公司、北欧航空公司）。政府为此类企业设定的目标是：获取商业利润，实现高水平的价值创造，以及争取最高水平的投资回报。

　　第二类：具有商业目标且总部设在挪威的公司（如国家石油公司、康斯贝格集团等）。政府为此类企业设定的目标是：在获取商业利益的基础上，要保证企业的总部和诸如研究、创新和技术开发等相关职能留在挪威。

　　第三类：具有商业目标和其他具体、特定目标的公司（如国家电力公司、挪威铁路公司等）。政府为此类企业设定的目标是：要实现事关国家安全或保卫国家主权的产品和服务的可持续生产；保证国家对自然资源的控制，通过竞争和资本运作等手段纠正市场失灵等。

　　第四类：具有部门或产业政策目标（sectoral policy objectives）的企业（如挪威创新署、酒专卖公司等）[1]。国家参股此类企业的主要目的是产业（部门）政策目标。

　　名义上，国家是企业的长期投资者，在具体管理实践中，政府各部门按照宪法的规定，代表国王（即代表国家）行使对企业的所有权。政府根据企业所属类别为其设定管理目标。对于以营利为目的的企业，维持国有产权的首要目的是“为公司的长期价值创造、产业发展和盈利做出贡献”，以保证获得最佳的投资回报。对于此类企业，政府会根据资本资产定价模型（Capital Asset Pricing Model），结合每家企业面临的具体风险，为其规定预期资本收益目标，并以分红或资产增值等具体形式体现。对于承担某些部门政策目标的企业，政府在制定投资回报目标时会考虑其承担的职责，但按照欧洲经济区协定的规定，相关目标不应影响公平竞争。对于非盈利性企业，由于此类企业的经费基本由国家财政保障，政府更多地关注其经营效率，要求企业在不超出预算的前提下尽可能有效地实现经营目标，并且保证财务盈余。

　　近年来，政府对国有企业的非经营性目标提出了日益具体的要求，要求公司董事会对以下问题给予必要的考虑，包括：良好的环境，重组，多样化，伦理问题，研发等。表现出积极的社会责任意味着：在各领域的经营中都要体现财务和伦理方面的考虑，无论是公司合作伙伴的选择还是投资，如雇员的工作环境等。以对社会负责任的方式管理意味着：公司必须努力表现出对所有股东持续保持良好的行为方式。社会责任方面的工作不应被看作与公司经营策略和经营发展无关的独立要素。

　　4、通过多元化的所有制结构增强企业的竞争力

　　国有资本参与并没有排除其他资本参与的机会。在26家具有商业目标的企业中，国家石油公司、海德鲁、康斯贝格等7家行业龙头企业分别在纽约和奥斯陆交易所上市，形成了国家资本与私人资本和外资共同投资的所有制结构。

　　在维持国家所有权和部分私有化问题上，挪威的两大执政党存在广泛共识。工党奉行“社会民主主义”路线，经济政策带有明显的计划特征，偏重国家公有的所有制结构；保守党则倾向于自由市场经济，支持对私人权益的保护，主张发展私人所有制。但无论是工党还是保守党都支持多元化的产权结构，即有国家和私人共同拥有企业，都认为多元化的所有权结构对于企业和国家有益。工党认为，多元化的所有权结构有助于获得更多的资本和专业技术：国家所有权可以保证公司将总部设在挪威，保证研究活动在挪威进行；而外国所有权有助于促进企业的发展和企业的能力建设。保守党也认可国家所有权对于实现经济和社会目标的积极贡献，即使保守党政府上台伊始就推进国企私有化，也表示在可预见的将来仍将维持相当比例的国家所有权。

　　需要强调的是，引入非国有资本是有限制条件的。对于国家石油公司这种关系国家经济命脉、对财政收入贡献巨大的企业，挪威政府一直维持较高的国有股比例，目前仍维持67%的国有股份。对于DNB银行、挪威电信和康斯贝格公司等挪威希望留住的“行业龙头”（挪威人称之为“National Champion”），即使政府有意降低国家所有权比例，但仍要保留至少34%的股份，以便有能力否决将企业总部移出挪威的动议。

　　5、通过“被动所有”的方式行使所有权

　　虽然国家是国有企业的主要出资人，但并不参与企业的具体经营。政府可通过股东大会维护和争取其作为企业投资人的权益，可参与国有企业董事会候选人提名以及董事会的选举，但不能干预企业日常经营活动。同时，挪威法律规定，负责企业管理的政府官员和公务员不能被提名进入董事会。

　　官员不参与企业管理的原则源自挪威历史上著名的“王湾事件”。挪威政府获得对部分企业控制权后，主管部门曾参与企业的经营管理。其中，1959-1963年担任工业部长的Kjell Holler曾参与王湾矿业公司等企业的运营，以便更有效地推行工党产业政策。1963年，王湾公司爆炸事故导致21人丧生，议会成立的调查委员会认定Kjell Holler负有责任，反对党要求解除Kjell Holler的部长职务，二战后续执政近20年的首相Einar Gerhardsen因拒绝议会介入而遭到不信任投票，被迫黯然辞职，内阁随之解散。从此，挪威政府不再直接参与企业的经营运作。

　　事实上，政府不干预企业日常经营在实践中已有成功案例，最典型的是挪威海德鲁公司。1945年，政府将海德鲁公司收归国有后，尽管获得了该公司的多数股权，但并没有实现对其完全控制的目标。在这种情况下，挪威政府选择了与其他投资者平等相待、由管理团队根据公司长远发展的需要制定相关决策的管理方式。这种管理模式使得海德鲁公司可以像私营企业一样自由参与市场竞争，因此，也被称为“海德鲁模式”。

　　上世纪90年代，挪威政府陆续将国家石油公司等一批国有企业挂牌上市，引入私人资本，国家所有权政策中的“平等、透明、民主”等原则进一步得到凸显。《政府财政管理法规》第10条规定，政府在行使国家所有权时应保证对所有产权所有者一视同仁，清晰区分政府和企业董事会的权利与责任。2006年发布的《国家所有权政策》进一步规定了国企治理的10项主要原则：

　　1）所有股东应受到平等对待，一视同仁。

　　2）国家在公司中的所有权应当透明。

　　3）所有者的决定和决议应当在股东大会上做出。

　　4）国家应与其他所有者共同对公司的表现规定标准。董事会负责完成这些目标。

　　5）应当根据所有权状况和公司的情况建立合理的资本结构。

　　6）董事会的构成应当以专业水平、能力和多样化为特征，应当反映公司的独特特征。

　　7）补偿和激励应当促进公司的价值创造，应当是合理的。

　　8）董事会应当代表所有者对公司的管理独立行使控制权。

　　9）董事会应为其自身工作制定计划，并积极发展完善自身的能力。董事会的活动应当受到评估。

　　10）公司应当认识其对所有股东和利益相关方承担的责任。

　　今天，除了发表对投资回报和经营效率等经济指标的“期望”以外，挪威政府对国有企业的“期望”还涉及以下方面：企业社会责任、研发与创新、高管薪酬、性别平等与多样化等。

　　6、透明度

　　挪威政府高度重视国企管理的透明度。在挪威，无论是企业本身还是作为企业所有者的政府均有向公众披露相关信息的义务。政府认为，企业治理的透明度对于维持公众信心具有重要意义。另一方面，公司的透明运行也有利于国家对公司治理情况进行不间断地评估。

　　政府需要及时向议会报告与国有企业相关各类重要信息，如股权调整或所有权政策等问题。牵头负责国有企业管理的贸工部每年发布国家所有权报告，公布各公司的财务状况和重大事项。同时，政府也不定期发布所有权政策文件，对政府的所有权政策进行总结或更新。而企业则需要按照公司法的规定，定期发布季报或年报，公布与企业经营和财务状况相关的各类信息。当然，在特定情况下也允许适当的例外。例如，某些涉及股票交易或商业机密的敏感信息可以不对外披露，而正在被审计部门处理的信息也可以延缓发布。

　　[1]第四类“企业”相当于中国的事业单位。