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改革应赋予地方更多制度创新空间

  • 发布时间:2015-05-11 00:34:58  来源:经济参考报  作者:冯静  责任编辑:罗伯特

  地方政府在体制机制方面的创新与探索以及地区间竞争曾被认为是中国经济几十年高速增长的重要源动力。然而,本轮改革中,地方对新制度、新体制、新措施进行自发性区域试验的不多,推进力度不够,热情不足,部分地方甚至由于具体政策落实不到位被冠以懒政之名。毋庸置疑,对于我国这样一个幅员辽阔、区域差异较大的国家而言,地方政府作为改革重要参与者,其突出地方区域特点的实践活动,直接关系改革措施的落地,关系改革进程的顺利推进以及整体改革目标的真正实现。因此,正确看待和解释当前地方政府的行为,探索新常态下新的动力来源,有利于形成更为稳定、积极的央地关系,激发地方活力,促进中国经济长期和谐发展,推动社会顺利实现现代化转型。

  一、改革攻坚期,中央地方分配格局调整尚未到位,难以对地方形成稳定预期与激励框架,一定程度束缚了地方创新行为。

  当前,改革进入攻坚期,冲破固有利益的藩篱进行制度的顶层设计与方案的推进渐成共识。治国理政思路的转变以及国家战略的调整更强调局部对整体的配合,讲求地方与中央的协同。而顶层思路的设计直接涉及并影响中央与地方的利益分配格局。以财税体制改革为例,原有收入分配安排所形成的激励框架因“营改增”试点的不断扩大被打破。新的分配格局因财政体制改革方案悬而未决,无法对各级地方形成稳定的改革预期。尽管提出保持中央与地方既有分配格局不变,但“营改增”造成的地方收入真空如何以制度化方式加以弥补,至今尚无确切思路与方案。中央地方在医疗、教育、卫生、养老等方面职能如何重新划分,才能化解长久以来地方财力与事权不匹配的困境,等等。诸多问题的明确将决定未来地方最终财力的获得与分配,左右其行为模式的选择以及行为导向的调整。因此,倘若这一框架未能在体制机制层面加以确认,对各级各地政府的行为激励将是不明确、不清晰的,这在一定程度上束缚地方的创新精神与行为。

  二、面临更为错综复杂的经济环境,多元目标的要求与平衡对地方政府构成前所未有的挑战,分散其对制度创新的关注与投入。

  当前经济环境较以往更为复杂。内外需求不足,经济下行压力大,尤其面对“三期叠加”风险,错综多变,这是过去几十年经济发展过程中从未遇到的。“保增长,控风险,稳就业”,多元化目标的要求以及平衡对地方政府构成了前所未有的挑战。地方政府一方面既要加大投资,稳定经济增速,亦需消化过剩产能,谋求新的经济增长点,实现地方经济结构更新升级;另一方面,上万亿到期地方政府存量的化解,几乎作为政治任务给各地形成巨大压力。同时,改革转型、风险化解还需政府出面,以财政承担改革成本。但事实上,经济下行等因素所导致的政府财政收入前景并不乐观。2015年一季度全国一般公共预算收入36407亿元,扣除政府性基金转列影响,同口径仅增长2.4%。从分省市财政收入看,东北地区和资源型省份财政收支更为困难。辽宁和黑龙江的一般预算收入增速同比分别为-30.4%和-21.5%,云南、四川、青海等省份财政收入均是负增长。财政吃紧,收支缺口加大,部分地方一般公共预算支出都捉襟见肘。并且,随着未来经济复苏进程的缓慢,地方债务偿债高峰将至,财政收支压力将进一步凸显,地方政府可操作政策空间大大被压缩。疲于应对现实风险与压力的地方政府恐难在制度创新方面投入足够的精力。

  三、治理环境进一步规范,思路转变亟须地方政府治理手段与方式的调整。

  在治理环境相对松散背景下,为拉动本地经济,实现招商引资目的,地方政府往往突破常规法律框架,采取变相方式或是打政策擦边球方式,例如擅自设立税收优惠、违规税收返还、财政补贴、减免土地出让金,等等。所带来的后果是地区间无序的税收竞争,投资软环境的不透明、不规范。如今,在依法治国理政的大环境下,首先面对的是思路转变带来的治理手段与方式的调整。从清理地方违规税收优惠,到规范地方政府平台债务,地方可用的非规范手段逐步消失。原有的治理环境、激励机制不在,以往的治理思路与手段或是难以奏效,无法延续,或是风险过大,不能频繁使用。因此,地方如何在新的治理环境与理念下,重新定位地方政府与市场的关系与边界,调整自身行为,探索出适应新常态下新的调控思路、模式与手段,亦需等待时间与实践的检验。

  四、现代社会转型过程,公众、舆论所形成的社会压力加大地方执政风险,一定程度加剧地方政府的不作为。

  我国正处于向现代社会转型的过程。在传统社会向现代社会过渡中,随着经济发展,公民识字率提高,民众民主意识不断增强。日益普及的互联网加速了信息传播,加快了公民对公共服务差异性需求以及民主诉求多元化的展示。当这种诉求无法通过正常渠道释放、解决,极可能以极端方式出现,激化社会矛盾、冲突。当下,多地因环保、拆迁等频发的民众与地方政府的对峙与冲突就是典型案例。局部社会不稳定将直接影响当地地方官员的履职。官员怕犯错误,怕引民愤而不敢、不愿作为,极易产生“与其做犯错,不如不做而无过”的思想,限制其突破既定框架,打破常规,积极开拓的行为。

  由此,为充分调动地方政府在本轮改革中的积极作用,推进其因地制宜的实践探索活动,我们在进行制度的顶层设计时,便既要讲求共性层面的制度安排,亦须考量各地差异化特征因素。整体框架下,赋予地方实践探索的创新空间,激发地方活力,保障政策落地。同时,进一步明晰中央-地方政府包括在财权、事权等诸多方面的关系,设定制度红线,稳定央地关系,稳定各地方政府改革预期。这样,让地方政府在相对规范的制度环境中进行尝试与创新,进而产生可供推广复制经验,上升到国家层面加以确认,形成一个创新实践—政策认可—实践检验—制度确认的良性循环。当然,地方政府也需调整思路,积极作为,适应新常态,探索新方法,发挥当地优势,配合国家大战略,促进经济的顺利转型以及社会的现代化。

  (作者系中国社科院财经战略研究院副研究员)

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