新时期，我国对外援助的主要任务是优化对外援助结构，在巩固传统援外方式的基础上，积极推进援外方式创新。

　　新形势新要求

　　随着中国国际地位的上升，全世界对中国的期望大大提高，“十三五”时期，如何更有效地运用对外援助等经济资源与权利成为中国面临的重大历史性挑战之一。

　　服务两个大局，推动互利共赢的对外关系稳定协调发展。

　　“十三五”时期，我国对外经贸关系将面临严峻挑战。国际金融危机爆发以来，世界经济增长进入新常态，国际市场需求放缓，我国进一步开拓国际市场的难度加大。国际市场竞争更加激烈，前有发达国家堵截，后有发展中国家追击，我国将遭遇更加严峻的贸易摩擦。美国主导的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP）正在重构国际贸易规则，大国国际规则博弈使得中国面临被边缘化。就国内经济而言，我国经济正处在增长速度、结构调整和前期刺激政策消化三个阶段叠加期。中国主动适应世界经济新常态，加快转型升级，转变经济增长方式，实现可持续增长。新时期内外环境的深刻变化对我国对外援助提出了更高的要求。对外援助应服务于国内国际两个大局，围绕国家重大发展战略，服务国家利益，加强顶层设计和统筹谋划，推动改革创新，理顺体制机制，调动各方资源，形成发展合力。

　　深化友好合作，促进共同发展繁荣。

　　本轮国际金融危机爆发以来，世界经济进入深层次调整。新兴经济体正在崛起，发展中国家经济增长速度加快，占世界经济比重不断扩大，国际地位日益提高，世界治理话语权增加。东盟、中亚、拉美和非洲一些国家和地区在国际上的影响力不可小觑，成为大国角逐政治的同盟对象。为改善全球治理机制，区域经济合作形成发展潮流。我国国内的体制改革滞后，对新一轮全球化还不适应，同其他新兴经济体一道面临被边缘化风险。我国对外援助必须坚持正确义利观，与发展中国家共同编织更紧密的利益网络，创新合作模式，深化同发展中国家的合作，真心实意地帮助发展中国家减贫脱困，增强自主发展能力，应对气候变化等全球性挑战，努力使发展中国家对我国更加友善、亲近、认同和支持。

　　履行大国责任，提升国际形象。

　　全球经济治理机制加速变革，我国逐步走向治理前台。国际政治经济格局发生了巨大变化，美国经济实力相对下降，中国经济实力则相对上升，全球治理模式也实现了由G8向G20的转变，新兴市场经济体在全球事务中的发言权有所提升。随着我国国际地位的崛起，世界各国对我国经济发展产生各种疑虑，全球贸易失衡、发达国家失业、气候等问题有时被认为同中国因素相关。中国机遇论、中国威胁论和中国责任论屡屡被提及。如何在参与全球经济治理的同时承担好大国责任，应对各种舆论的挑战，是我国在新时期面临的复杂的环境。发展对外援助成为我国承担好大国义务的重要议题，是国际合作与竞争的新焦点。我国对外援助需要顺势而为，坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持权利与义务相平衡，合理承担国际责任。同时积极参与国际发展议程制定，不断提升话语权和影响力。

　　发挥先导作用，拓展国际发展空间。

　　改革开放以来，通过实施的市场多元化战略，我国对外贸易逐步改变依赖西方少数发达国家的局面，发展中国家和新兴经济体占我国对外贸易的比重上升，我国同自贸区内的贸易增长迅速，与拉美和非洲贸易规模不断扩大。国际金融危机爆发以来，企业“走出去”开展跨国经营成为市场多元化的重要措施之一。我们要把握发展中国家上升期和发达国家的再工业化，进一步巩固传统市场，深入开拓新兴经济体和发展中国家市场，实现优势互补、错位竞争，深入参加国际产业链分工，提升参与国际分工的水平。我国对外援助要发挥先导作用，充分利用两个市场、两种资源，在受援国发挥“铺路搭桥”功能，形成与受援国优势互补的产业链分工格局。

　　改善和营造有利于我国发展的国际环境，瓦解敌对势力围剿，争取一切力量支持，特别是周边发展中国家的支持。

　　政治安全是我国深入融入全球经济一体化的保障。随着国际地位的提升，中国的周边环境也在发生变化。为维持美国的全球领导地位、搭上亚太经济高速发展的顺风车，同时抑制中国的影响力，美国高调重返东南亚，不断提升美日、美韩等双边同盟关系，维持美国在东亚地位的主导性优势地位。美国通过军事同盟和经济手段（环太平洋经济合作协定、TPP），实施重返亚洲战略，中国在南海、东海和多个国家存在领土纷争，且久拖不决。在这种背景下，应根据周边环境和国际格局的变化调整对外援助战略，以持续有效地发挥对外援助的战略作用。

　　新问题新挑战

　　缺乏全面的援外发展战略，与大国意识不相匹配。

　　援外决策缺乏顶层设计和长远战略，更关注援助对象主体间的利益权衡，缺乏地区及全球视角，项目抉择缺乏主动性，疏于大思路、大方案。随着全球经济一体化的发展，国际援助体系、理念、主体、领域已经发生很大变化，我国已经成为世界第一大经济体，在对外援助体系、理念、理论研究等方面发展滞后，中国对西方对外援助体系研究不够，也还没有形成一套较为完整、有中国特色、适合中国国情和经济发展水平的对外援助理论体系。

　　对外援助与经济外交缺乏有效配合。

　　我国对外开放与对外援助紧密联系。我国成为世界第二大经济体，国际经济合作方式多元化、区域经济一体化迅速发展。同发展中大国的地位相比，我国对外援助规模较小，援助方式单一，指导思想还停留在上世纪90年代为政治和经济服务上，已经难以适应国家发展需要。新形势下，我国对外开放战略有很大变化，为国家大利益服务成为我国对外开放体系的重要内容。党的十八大报告提出，适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系。这是指导我国调整对外援助战略的根本大纲。传统以援助促贸易、促进投资的思维模式已不适应当前形势发展，围绕国家大利益，对外援助无论在利用动态比较优势、突出重点国别领域，还是在算清国家利益大账等方面，都有很大的政策调整空间。

　　对外援助管理体系和管理能力建设滞后。

　　我国对外援助管理体系建设明显滞后于形势变化。在配套制度、统筹协调、基础投入等方面，都存在一定问题。法律建设滞后，跟不上形势，缺乏独立统一的对外援助法律法规；国内对外援助管理体系不健全，缺乏独立的管理和执行部门，协调难度大、成本高、效率低；在外部协调方面，缺乏与其他援助国以及多边援助机构合作，大大降低了对外援助的有效性；在执行方面，往往多个部门共同执行项目，经常有重复执行或权责不明确等现象；在监督和评估方面，我国至今还没有一套科学系统的援助监督和评估体系；在基础投入方面，管理人员数量和结构不尽合理，用于基础建设的保障严重不足。

　　对外援助与我国大国形象不相协调。

　　我国对外援助一直在相对封闭的系统中运行，在效果扩散、国际合作、舆论引导等方面都有很大的改进空间。在项目评估方面，受援国对我国援助项目参与有限，导致技术外溢、经验推广的效果有限，受到较多质疑。在国际合作方面，我国对外援助长期游离于国际发展合作体系以外，难以在国际平台发挥建设性作用，赢得话语权。在舆论引导方面，手段较为单一，宣传效果不甚理想。

　　新任务新目标

　　党的十八大报告提出，要坚持开放的发展、合作的发展、共赢的发展，通过争取和平国际环境发展自己，又以自身发展维护和促进世界和平，扩大同各方利益的汇合点，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界，为新时期我国对外援助发展战略明确了方向和任务。

　　中国是大国，同世界其他大国一样，要有大国的担当，尽大国的责任，这是历史的使命，也是自身发展的需要，是国际社会对中国的期待，也是中国对国际社会的慎重承诺。中国国力有限，援助项目实施要量力而行。随着中国经济实力的上升，应不断增加对世界的贡献，对外援助资金将逐步扩大，为国际社会提供更多的公共产品，这是中国应该承担的国际责任。

　　新时期，和平与安全、社会服务、共同发展与人道主义等多元平衡是中国对外援助的战略目标。具体来说有六大战略目标：升级南南合作，提升中国的影响力；坚持正确义利观，履行大国责任；注重民生进步，推动多元平衡；互利共赢，实现共同发展；参与全球治理机制，增强话语权；推进和平发展，维护中国在全球的利益。

　　升级南南合作，提升中国的影响力。不断提升同发展中国家间的合作水平和层次，增强发展中国家自主发展能力，丰富南南合作的内容，拓展南南合作方式，使南南合作在国际发展议题中发挥更重要的作用，促使发达国家重视发展中国家诉求，缩小南北贫富差距，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，夯实世界经济长期稳定发展基础。

　　坚持正确义利观，履行大国责任。推动发展中国家的产业升级，做到“授人以鱼，更授人以渔”；选择政治上对我国友好、在国际上影响力较大、经济条件好、制度优越、有合作前景的发展中国家作为我国援助核心目标，加强与发展中国家在经济社会发展、制度建设和政府治理能力、环保等方面的合作，积极参与应对南北贫富差距持续发展、气候变化、粮食危机、流行疾病等全球面临的挑战，开展人道主义援助，提升我国的大国形象和影响；在世界政治经济秩序、结构和格局的调整中，实施国际人脉网络工程，形成遍布全球发展中国家的网络，维护全球华人的利益，同发展中国家一起推动国际新秩序的建立，为发展中国家营造一个更为公正和平的发展环境。

　　注重民生进步，推动多元平衡。推动最低收入国家民生进步作为经济外交工具，以我为中心，以我为主，把其中政治上对我国友好的重要贸易伙伴、承包工程市场、投资地国家作为重要援助对象，纳入我国的人脉工程，积极帮助这些最低收入国家改善民生，促进受援国经济发展和社会进步，发挥经济外交、贸易、投资及合作的综合效应，强化我国在这些国家的商业和利益沉淀。

　　互利共赢，实现共同发展。新时期，世界经济进入新常态，外部形势更加严峻，我国的国际诉求增多，国内外贸依存度较大，要素成本上升，产能过剩，能源资源短缺，环境约束加大，企业跨国经营参与全球化。发展中国家处在工业化初期，市场规模、资源禀赋、增长潜力巨大。应积极参与发展中国家建设，促进产能转移，切实抓住利益契合点，与发展中国家深化政治经济合作，加强文明交流，实现互利发展、共赢发展和合作发展。

　　参与全球治理机制，增强话语权。作为发展中大国，我国的影响力在上升，但由于多种原因，我国的议题设置权、话语权不大，实力不硬，号召力不强，在很多领域难以发挥主导作用。我国应以国家利益为中心，以全球发展战略为中心，以国家安全为中心，积极开展经济外交，有效利用多边平台，塑造好大国形象，提升影响力和号召力，争取国际组织和发展中国家的支持，参与国际规则的重建，在全球治理中发挥主导作用。

　　推进和平发展，维护中国在全球的利益。

　　我国对外援助的基本任务是配合新时期经济外交战略全局，积极推动实施互利共赢开放战略、“一带一路”、京津冀一体化、自贸区、周边互联互通、走出去和市场多元化等重大战略，将对外援助纳入开放型经济体系建设，重构法律法规体系，统一领导，归口管理，提升决策和管理能力，根据国家的经济实力，有效地运用援外资源，优化资金配置，创新援助方式，提高对外援助的质量和效益，提升战略能力，为国家大战略服务，提高援助的针对性和实效性，在全球建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界。（未完待续）

　　（作者系商务部研究院副研究员）