财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白。

　　审查批准政府预决算和监督预算的执行是宪法和预算法等法律赋予人大的一项重要职权。新预算法体现了党的十八大和十八届三中全会关于加强对政府全口径预算决算的审查和监督的要求，对预算决算审查监督的范围、审查的程序和重点内容、监督的主体和责任、建立问责机制等，都作出了新规定，提出了新要求，使人大预算审查监督制度更加规范和完善。

　　那么，各级人大如何对审查预决算进行实质性审查？怎样对预算调整和地方债务进行审查？如何进行问责？针对这些问题，记者采访了中央财经大学财经研究院院长王雍君教授。

　　对预算决算进行实质性审查

　　王雍君认为，新预算法将近年来财政改革发展的成功经验，以及现代财政制度的基本要素和理念原则等，用法律的形式确定下来，是国家法律制度和财政法制建设的重要成果，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。可以说，新预算法的出台，实现了以法治引领改革、以改革完善法治的有机结合，在运用法治思维和法治方式推进财税体制改革进程中具有里程碑意义。

　　“只有在预算审查监督方面做好了，阳光预算、阳光政府、依法行政等目标才能实现。”在王雍君看来，强化人大对政府预决算的实质性审查，是确保预算编制的科学性、预算执行的规范性和预算监督的严肃性的关键环节。新预算法通过明确各级人大对政府预算、决算草案的重点审查内容，为推进实质性审查提供了实现路径。新预算法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告，重点审查以下八个方面的内容：上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；预算安排是否符合本法的规定；预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；预算的编制是否完整，是否符合本法关于细化的规定；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；与预算有关重要事项的说明是否清晰。

　　“从上述规定可以看出，人大审核预算的重点已由平衡状态、赤字规模转向支出预算和政策。”王雍君说，原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。新预算法增加规定，将预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行，重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当等内容列入各级人大预算审查的重点。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法还要求，各级预算收入的编制应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

　　在对本级决算草案进行审查时，按新预算法第79条规定，各级人民代表大会常务委员会要重点审查12个方面的内容，包括预算收入情况、支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况、结转资金的使用情况、本级预算调整及执行情况、财政转移支付安排执行情况、经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况。

　　与此同时，在预算执行监督方面，新预算法也增加规定：各级政府在预算年度开始后、预算批准前安排的支出，应当在预算报告进行说明，向人大报告；各级政府按照国务院的规定实行权责发生制的情况，应当向本级人大常委会进行报告。

　　完善预算的初步审查制度

　　王雍君表示，预算审查专业性太强，人大常委会会议和大会时间有限，要提高审查质量，就需要进一步强化对预算的初步审查。

　　据介绍，原预算法只规定了对预算草案进行初步审查，1999年全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定增加了对中央预算调整方案和中央决算草案进行初步审查的规定，2006年监督法增加了对各级预算调整方案进行初步审查的规定。修改后的预算法总结实践经验，对预算初步审查制度进行了完善：

　　一是在第22条明确了初步审查范围，对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查。

　　二是明确了初步审查机构，市级以上人大的初步审查，由财政经济委员会或有关专门委员会进行，县级人大由常委会进行。同时，考虑到一些市级人大可能未设立专门委员会的实际情况，规定市级人大也可以由常委会有关工作机构研究提出意见；为提高审查质量，规定县级人大常委会在进行初步审查时，可以由有关工作机构研究提出意见。

　　三是明确了初步审查的时间，中央预算草案和地方预算草案应当在人大会议召开45日或者30日前，提交人大有关机构进行初步审查；各级预算调整方案和决算草案应当在常委会召开30日前，提交人大有关机构进行初步审查。

　　四是明确规定，对初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，各级财政部门应当及时反馈；初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，以及财政部门反馈的处理情况报告应当印发本级人大代表。

　　五是为发挥人大代表在初步审查中的作用，明确市级以上人大有关机构在进行初步审查或研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加。

　　强化预算调整和地方债务的审查

　　各级人大在审查预算决算时，如何对预算调整和地方债务进行审查？对此，王雍君指出，新预算法完善了关于预算调整的规定，明确了进行预算调整的情形和调整程序，并强调经人大批准的预算未经法定程序不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。同时，根据经济社会发展需要，新预算法进一步拓展了预算执行中须经人大审查批准事项的范围，对地方政府举借债务的审查监督就是其中的一项重点。

　　新预算法规定，省、自治区、直辖市政府依照国务院下达的限额举借的债务，要列入本级预算调整方案。人大对债务的审查要重点关注以下几个方面：债务是否纳入预算；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；债务资金是否用于建设投资（公益性资本支出）；省级政府是否遵从国务院下达的债务限额举借债务；限额内举借的债务是否纳入了预算调整方案；是否违规举借债务和担保；相关制度安排（债务风险评估与预警、应急处理和责任追究）是否健全。

　　关于问责机制问题，王雍君认为，预算制度本身就是最基本、最正式和最频繁的问责机制。首先是法定预算程序，其次是预算报告的披露，最后是围绕预算执行报告和决算报告的审计问责。此外，新预算法还对违反本法的有关事项的处罚，作了相当详细的规定，包括行政责任和法律责任。