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可操作的立法,始于可操作的《立法法》

  • 发布时间:2015-03-03 02:31:39  来源:新京报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

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  中国法律经常遭受诟病的一个方面是,不少法律停留在纸面上,就像TXT文本文件一样,只能打开浏览,却无法像EXE可执行文件一样,可以在实践中运行。

  今年的两会上,《立法法》修正案将获通过。立法是当前中国最重要的政治活动之一。相应的,塑造中国政治结构的法律中,《立法法》的地位大概仅次于宪法。除了宪法之外,既涉及立法、行政、军事和司法等多种国家机关的权力划分,又涉及中央和地方多个政府层级权限的法律,也就只有《立法法》了。因此《立法法》自2000年施行以来的首次修改理应获得更多关注。

  “可操作性”是此次修订的核心

  《立法法》即将交付全国人大代表大会审议通过之前,已经在全国人大常委会上审议了两次,先后公布了两个草案。从草案来看,此次修订有不少突破,例如强调了全国人大及其常委会在立法中的主导作用,赋予更多地方政府地方立法权,此外还明确了税收只能由法律来规定——这意味着,包括税率在内的一些税收事项,不能仅凭政府部门一纸通知就能随意调整。

  《立法法》草案中出现了一个新概念,甚至可以说是此次修订的核心概念,那就是“可操作性”。《立法法》带着历史使命登场,2000年出台的目的主要是为了配合社会主义法律体系的建设目标。2013年该目标宣布实现之后,《立法法》的使命也得随之升级。提高法律的“可操作性”正是《立法法》在草案第六条中提出的新目标之一。

  中国法律经常遭受诟病的一个方面是,不少法律停留在纸面上,就像TXT文本文件一样,只能打开浏览,却无法像EXE可执行文件一样,可以在实践中运行。

  “可操作性”可谓克服这一法治顽症的药引子。既然新的《立法法》打算要提高中国法律的可操作性,那么这部新修订的法律,首先就要确保自身是可操作的。原因很简单,假如连《立法法》都不可操作,那么立法活动就不可能按照立法法规定的那样运行,立法活动所生产出来的法律也就难以保证可操作性了。

  《立法法》如何在实践中实现可操作性

  从公开的两部草案来看,新《立法法》在提高自身的可操作性方面有一些进步。可操作性可以从几个层面上来理解。首先是法律表述得清晰。2000年《立法法》规定税收只能由法律规定,但是这个规定太过于笼统,可能被解读为“税种只能由法律规定,而其他具体事项可以由国务院或其部门规定”。过去十多年一些有关税收的行政法规和政府规章之所以出台,而不是由全国人大及其常委会通过法律,大概原因就是这项规定存在多种解读的空间。此次修订具体罗列了税收的多个方面都只能由法律规定,算是堵住了这个漏洞。

  其次是法律要符合实践规律。立法的末尾阶段是表决通过,但是一部法律一般包含多个条款,投票者可能同意大部分条款却不同意个别条款,此时便可能遭遇决策困境。前几年刑事诉讼法修订时便遭遇类似困境。大部分修订条款体现了进步性,但个别条款却令人担忧。假如因为个别条款存在争议而耽搁乃至阻碍了立法进程,那将是一大遗憾。此次立法法修订增加了争议条款单独表决的制度,对立法法的可操作性是一个提升。

  此外可操作性原则还要求法律的实际效果和立法的目标是相符的,法律具备一定的确定性等。从这些方面看,此次草案也存在一些遗憾。草案第一稿规定,一些情况下,立法“应当”举行论证会和听证会,但是到了第二稿,“应当”变成了“可以”。这意味着论证会和听证会制度存在不确定性,最终可能变成不那么重要的立法拿来论证和听证,而重要法律则为了避免更大争议,不交付这些体现公众参与的机制进行讨论。

  另外,草案规定,有关国家机关、社会团体、企事业单位和公民可以申请全国人大常委会审查与宪法、法律相抵触的法规和规章,全国人大常委会“可以”向申请者反馈审查情况。此处“可以”一词又降低了此项制度的可操作性。

  《立法法》草案在文本上已经实现了良好的可操作性,在实践中能否得到具体制度和机构的配合,从可操作的《立法法》走向可操作的立法,这个过程必将有更长的路要走,有更多的难关要克服。

  □叶竹盛(华南理工大学广东地方法制研究中心研究员)

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