2015年1月30日，财政部公布2014年全国财政收支状况时透露：全年国有土地使用权出让收入已达到4.26万亿元，同比增长3.2%。从2001年到2014年，土地出让收入在14年间增长超30倍，总额超过23.6万亿元。

　　这笔巨款是怎样积攒下来的？到底花去哪儿了？又是谁在监管？钱花去哪儿了？

　　财政部公开的2013年地方政府性基金收入决算表和支出决算表显示：2013年新增建设用地土地有偿使用费收入699.22亿元、国有土地使用权出让金收入39072.99亿元、国有土地收益基金收入1259.67亿元、农业土地开发资金收入234.30亿元，以上4项共同构成了国有土地使用权出让收入，合计4.1万亿元；而其支出则涉及包括“征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民支出”等在内的4大项14小项，金额合计4.08万亿元。然而，《经济》记者通过多位地产开发领域的资深从业者和长期关注土地问题的专家了解到：除了常规去向以外，土地出让领域长期存在大量“超常规”做法，开发商拖欠、地方政府主动返还土地出让金，已成二三四线甚至部分一线城市土地交易的“明”规则。

　　划拨一级开发商，部分用于拆迁补偿

　　房地产开发领域业内人士透露，所谓的土地出让金，实际上包括两部分：一是土地建设补偿费，土地受让人将在签订出让合同后规定时间内交给财政局，再由财政局通过财政专户划拨给土地一级开发商，“主要用于拆迁补偿和土地平整等前期开发，数额相对固定”；二是土地收益，受让人需在合同签订后的规定时间内交给国土局，“溢价就发生在这一部分”。

　　“一个特定的地块，从土地征收到完成基础设施建设，成为可以出让的熟地，其成本包括诸多部分：征地补偿及安置费、地上物补偿费、相关税费（如耕地占用税、防洪费、森林植被恢复费、新增建设用地有偿使用费等）、前期工程费（如三通一平费）、基础设施建设费（如道路、电力设施等）、公共服务设施建设费（如公共绿地建设费、防护绿化带）、土地开发管理费和财务费用等，补偿村民及村集体的费用仅是总成本的一部分。”北京师范大学政府管理学院副教授徐青告诉记者，完成了以上各开发建设步骤的熟地，再拿到市场进行“招拍挂”，在土地市场供需力量的作用下，最终成交价格与补偿安置费用的差距还会进一步扩大。“经济越发达，这种差距就越大。”

　　国务院发展研究中心农村部研究员张云华接受《经济》记者采访时也指出，由于价格形成机制不同，征地补偿标准游离于土地市场价格也即土地出让金之外，农民所获得的补偿费与土地被征后的增值关系很小。“我国的《土地管理法》规定：土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前3年的平均年农业产值的倍数——一般是10倍到30倍——来计算，而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关。”

　　专项资金计提不明

　　至于土地收益部分，张云华介绍，按规定，需从中按比例计提各项资金。“计提10%的教育资金，10%用于农田水利建设资金，10%用于保障性安居工程建设资金。”

　　对比财政部公开的2013年土地出让金收入和支出状况明细，并没有明确各计提项目具体支出多少，可能与计提专项资金有关的3项是：“农村基础设施建设支出”516.50亿元，“廉租住房支出”391.81亿元和“其他土地使用权出让收入安排的支出”3222.71亿元，合计约占总支出的10%。

　　“国有土地使用权出让收入使用领域和计提比例，确实是一个公共政策问题。”徐青指出，从我们国家的现状看，我国公共政策的制定在多数情况下，是不同层级政府间、政府部门间博弈的结果。反过来看，“政策要求：从土地出让收入中拿出一定比例的资金用于以上这些领域，也反映了此前财政投入在这一领域的不足，教育和农田水利建设都是这样。”

　　开发商普遍欠缴

　　实际上，模糊的支出信息背后，是更加含糊的收入情况。正因如此，国家审计署将对土地出让金开展大范围审计的消息在2014年8月传开后，一些地方匆忙开展土地出让金的追缴工作。

　　福建省漳州市某县的土地管理干部就曾向《经济》记者大吐苦水：原来各个地方都有“超常规”的办法，有的甚至“零地价”，还有各种减免，现在都在清理。“上级领导要求，（2014年）9月15日之前，必须把原来减免的、优惠的全部清理完毕9月15日到10月15日，原来减免的必须整改、回收；9月25日必须完成60%，10月1日必须完成80%。这样一搞，资金链都断掉了，企业也倒掉了不少。”

　　多位地产开发领域的从业者也向《经济》记者证实：开发商拖欠地价款，尽管属于违规行为，但是在行业内十分常见，绝非罕事。

　　“前几年，先交30%的地价款，打个欠条，欠着政府的钱，就可以干活了。等钱挣回来了，再把余下的钱补给政府。但是现在不行，至少要交到70%。”地产开发商石先生说。他同时告诉《经济》记者，几个月前，国家审计署到当地审计，所有在建的地产项目“没有一个交全（土地出让金）的”。

　　广州、重庆等地多位地产开发商也向记者透露，一般在5年内才能全额付清土地出让金。有些企业一拖再拖，欠款加滞纳金甚至高达数亿元。

　　“开发商拖政府的钱，每个地方都有。你也明白，能拿地一般都是有一定政府关系的。”从事地产开发前期投资的田先生告诉记者，整个房地产市场的资金链条都是偏紧的，2015年的形势甚至可能会更加恶化。

　　三亚市国土环境资源局相关负责人接受《经济》记者采访时也表示，2010年至2014年期间，三亚市土地出让金合同应收入为2991645.514万元，但截至目前，仍有2013年11月和2014年3月出让的两宗地拖欠土地出让金合计39510万元。

　　而在此之前，三亚市已经成功追回了8亿余元土地出让金，“仅其中一家企业就追缴了6亿多元拖欠的土地出让金。”该负责人同时表示。

　　地方政府主动返还土地出让金

　　实际上，如此大范围、大规模的欠缴行为，尽管存在企业恶意拖欠的可能，但绝对离不开部分省市政府的纵容。还有一些三四线城市，为了招商引资，巧立各种名目，以补贴的形式，将收缴的土地出让金返还受让人。

　　“像我们这种本地企业，什么政策都享受不到。”地产开发商石先生向《经济》记者抱怨道：“我有的朋友，跑到香港注册，转一圈再来，那就是外资企业了，不光享受税收减免的政策，土地出让金也有优惠。我们拿地是160万元一亩，境外企业直接就降到120万元一亩了。”

　　不过，由于土地出让金的定价牵涉多个环节、部门，地方政府对于外地企业尤其是境外企业的土地优惠，往往不是摆到台面上的“明降”。

　　据石先生介绍，开发商的项目书先要经过区规划局规划，规划通过后，再拿到市发改委立项。等到立项的批文下来了，才能去土地局申请土地。“这时候，土地局就会请专业的土地评估所，看看土地是一类还是二类、中心还是外围……评估给出建议价格以后，再拿到市长办公会最终定价。定好价，就能进入‘招拍挂’这些土地出让程序了。”

　　“因为专家评估了，这块地就应该是160万，所以政府没法明着降价。只能是以各种补贴的形式，再返还给外地开发商。”石先生说。

　　投资人田先生也证实，部分地方政府确实会将土地出让金返还给开发商。“我们在长三角、珠三角、计划单列市和省会城市做地产开发的前期投资，每做一个项目，都有专人驻扎当地，监督开发商的资金状况。我们发现，像河北一些城市，就有这样的政策：土地出让金上交3个月后，政府会返还出让金总额的50%给开发商。”至于此后开发商是否会补齐出让金，他也不清楚。

　　“还有的情况，并不是直接返还给受让人，而是以补贴的形式。比方说，业绩达到一个亿，政府会补给企业1000万。这个各地的标准都不一样。”田先生说。

　　《经济》记者就“是否曾经返还土地出让金”的问题致函多地国土管理部门，得到的答复均是“从未向土地受让人返还土地出让金，开发商的说法不足采信”，还有部分地区在记者发出采访函后，拒绝接听记者电话，回避采访。

　　不过，三亚市财政局在答复《经济》记者的书面材料中表明，对于外地企业，三亚市在土地出让方面，确实存在优惠政策。“市委市政府印发了《关于三亚市2014年促进经济持续健康发展财政补贴政策的决定》，明确给予总部办公大楼用地的投资支持按土地出让净收益全额奖励；给予引入产业项目用地的投资支持分一类、二类、三类和四类总部企业对象按土地出让净收益的60%、50%、40%和30%标准部分奖励等。”

　　众所周知，土地出让金是地方财政的主要来源之一。2013年的财政数据显示，地方本级公共财政收入为6.9万亿元，而当年的土地出让金额则高达4.1万亿元。为什么部分地方政府愿意将其返还给土地受让人？

　　徐青向《经济》记者分析指出：对于地方政府而言，土地出让收入只是一次性的收益，他们往往还要考虑项目带来的长期税收、对地方发展的带动和示范作用、就业等其他经济和社会效益，这是地方政府采用返还土地出让收益、低地价、零地价等地价优惠作为竞争措施合理之处。“经济越不发达，政府越会想到采用这种措施。”

　　土地出让金制度如何改革？

　　“上个世纪90年代初，咱们国家开始地税制和国税制的分税制改革。当时，国务院提出了一个政策：地方的土地出让金归入地方财政，作为地方财政的收入。”独立经济学家杜猛接受《经济》记者采访时回忆说。

　　自1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一宗土地50年的使用权，到1988年，《宪法》增加了“土地使用权可以依法转让”，土地使用权出让的制度才在中国大陆基本确立。

　　1989年，国务院和财政部先后出台了土地使用权出让收入的管理办法，要求其全额上缴财政，“其中先由取得收入的城市财政部门，留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央 财政，60%留归城市财政部门”，“实行收支两条线方式管理”，两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。

　　与此同时，中央财政占财政总收入的比重却急速下降。1994年，为了化解危机，分税制改革大幕拉开。作为中央与地方博弈的结果之一：土地出让收入自此全部划归地方所有，而中央财政与地方财政的收入之比，也逐渐从1993年的3:7上升至6:4。

　　“从这个时候起，我们开始鼓励地方发展房地产、兴建各种开发区。上世纪末、本世纪初，上海还办了一批蓝印户口：你买房子，我给你户口，类似这样的政策很多。当时的目的是推动中国的城镇化进程、推动中国的城市发展。”杜猛说，在此后20多年的城镇化进程中，土地出让收入总额逐年上涨，渐渐成为了地方政府的“第二财政”。

　　在杜猛看来，土地出让金支持了地方基础设施建设的开展和民生水平的提高，对于当代中国的经济发展功不可没。但不可否认的是，由于缺乏严谨的收费依据和管理规范，在各地的实际操作中，土地出让金收取和支出的随意性极大。“确实存在问题，到了该调整的时候了。”

　　同时，还是由于土地出让金是“费”不是“税”，其收入和支出自然不必经过同级人大的监督审核，种种因素综合导致了目前土地出让金“体外循环”、“难以监管”的局面。

　　“这种情况下，土地出让金怎么管？我认为就应该和土地税合并，撤销土地出让金。”杜猛毫不犹豫地说。

　　中国经济发展已经进入新常态，地方政府还在用原来的方式生财吗？是到了改革的时候，规范土地出让，应该成为全社会共识。有关部门应果断出手，给土地出让彻底来一次“大体检”，好好查查数额巨大的土地出让金中的各种“猫腻”。从源头上加强土地出让金的收支管理，做到土地出让金“从哪儿来，到哪儿去”更加透明。