刘剑文，现任北京大学法学院教授，博士生导师，北京大学财税法研究中心主任。长期从事财税法、经济法、知识产权法的教学与研究。

　　中共十八届三中全会《决定》提出“建立事权与支出责任相适应的制度”已经提供了大概指引，即“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等，作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等，作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。在此基础上，还须进一步明确中央和省级政府负责的一级事权，并厘定省级以下各级政府的事权，大致包括政权运转类、市场监管类、社会管理类、公共服务类、发展调控类等5大类事权须进行清晰的划分。

　　政府“事权清单”的制定应贯彻服务型政府理念

　　以“事权与支出责任相适应”的财政视角分析，政府“事权清单”的制定应贯彻服务型政府理念，并重点考虑从以下三个方面入手：一是取消部分政府事权，最大限度地减少政府对微观事务的管理职能，逐步退出竞争性领域，取消微观管理事务和市场机制能够自行调节的事项。二是转移部分政府事权，把社会能够自主解决、行业组织能够自律管理和自我服务的事项，逐步转移给符合条件的社会组织、机构等承担。三是强化部分政府事权，突出政府在国家安全、军事外交、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职责，真正让财政回归公共本质。

　　事权和支出责任划分的立法原则

　　必须建立事权与支出责任划分的动态调整机制。事权与支出责任一旦划分确定，将成为各级政府履行职能的依据，鉴于我国目前处于转型时期，对经济生活领域的调整处于多变时期，政治体制改革也在伊始阶段，机构改革随着认识深入而调整，如每次变化均启动修法程序，将大大增加立法成本。因此，在现阶段，对事权与支出责任的确定不宜过于绝对，有必要确立动态调整机制。建议在立法中赋予中央政府在一定权限范围内调整中央与地方的事权与支出责任划分，允许省级政府在一定权限内调整省级以下事权与支出责任的划分，但应当注重建立调整过程中的协商机制和相应的备案审查机制。

　　《财政收支划分法》和《财政转移支付法》亟待制定

　　新预算法规定：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”。“按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”，“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”这些条款遵循了事权与支出责任相适应的原则。国务院近日印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》是贯彻新预算法的一个积极行动。但财政转移支付制度涉及法律关系的主体定位、权责配置、申请和拨付程序等诸多重要问题，远非预算法的数个条文和出台一个意见所能承载的。因此，应该尽快同步启动《财政收支划分法》和《财政转移支付法》的制定，确保财税体制改革可在法治的轨道上运转。

　　在《财政收支划分法》缺失的情况下，各级预算编制部门主导下的“三定方案”在一定程度上弥补了事权划分之不足。但从财政法治建设的角度观察，已经无法满足深化财税体制改革的要求。首先，从内容上看，财政收支划分所要求确立的事权清单与各级政府编制部门拟定的权责清单，两者虽有关联却不无区别。事权划分与支出责任相对应，主要从财政方面考虑，与纳税人权利密切相关；权责清单则主要从政府行政权力运转的角度设计，侧重的是政府对自身权力配置，无法完全实现财政支出方面的事权清单之功能，缺乏支出责任的正式划分。其次，从立法形式来看，中央与地方以及地方各级政府之间的事权与支出责任的划分本质上属于国家财税体制的基本内容，事权与支出责任相适应的制度属于基本的财政制度，应以立法形式来确立。最后，从国家对深化财税体制改革的要求来看，事权划分必须由行政主导模式转向法治主导模式。