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刺桐大桥:“第一个吃螃蟹的,却被螃蟹夹了”

  • 发布时间:2015-01-27 01:00:21  来源:经济参考报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  财政部等部门积极推动各地实施PPP模式,吸引社会资本参与公共基础设施建设后,我国首个引入社会资本以PPP模式开展的重大基础设施项目——泉州刺桐大桥案例引起广泛关注。

  《经济参考报》记者采访了解到,刺桐大桥建成初期被誉为社会资本参与公共基础设施建设的典范。但随着经济社会发展和政策环境的变化,却因制度规范的缺失导致问题丛生,政府与社会资本合作双方矛盾不断。刺桐大桥项目20年的历程,为我国当前积极稳妥地推进PPP进程提供了一面多棱镜式的参考样本。

  据了解,全长1530米的泉州刺桐大桥总投资2.5亿元人民币。1994年,由泉州名流实业股份有限公司和泉州市政府授权投资的机构按6:4比例出资,注册资本金6000万元人民币,设立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”,负责大桥项目前期准备、施工建设、经营管理的全过程。经营期限为30年。

  建成初期刺桐大桥“风光无限”。“投资主体多元化、业主企业化、经营商业化、筹资市场化”的“刺桐模式”,被中央和地方相关部门、全国众多新闻媒体高度评价。刺桐大桥建成通车和收费后,名流公司的效益逐年上升,资产迅速壮大。车辆通行费收入从1997年的2371万元增至2000年的3747万元。经评估,截至2000年9月,刺桐大桥收费权价值5.2亿多元。

  泉州市名流实业股份有限公司董事长陈庆元在2000年曾自豪地说:“刺桐大桥不是一座独木桥,而是一座勇于探索、勇于改革的桥,是启示更多后来者的宽阔平坦的连心桥。”

  但让刺桐大桥投资方和相关研究者没想到的是,这一首例由社会资本控股并参与建设和管理的重大基础设施项目,在后期却让地方政府与社会资本合作双方陷入重重矛盾中。

  记者了解到,收益情况未形成调整机制,导致政府与社会资本“联姻”难长久。财政部财科所研究员、中国PPP研究院常务副院长孙洁认为,刺桐大桥建成初期,拥有较高的车流量,也能获得高额的车辆通行费,没有相应的调整机制对其收益情况进行约束;而随着人工成本和生产要素成本的上涨,管理成本大幅增加后,也没有调整机制对其收益率进行补充,这决定了政府与社会资本的“联姻”难以长久。

  事实上,双方在合作中缺乏完善的合同文本,未建立利益争端解决机制。陈庆元说,刺桐大桥建成后,地方政府在晋江上又修建了6座大桥,分流了车流量,对项目利益形成竞争性分割,2013年刺桐大桥的通车费从2006年的顶峰时期的8100万元降至4200万元。如今,随着经济社会的快速发展,刺桐大桥周边,有7条政府投资建设的桥梁,且这些大桥已全部免费,刺桐大桥收费站逐渐成为往来晋江两岸车流、物流的“拦路虎”。

  孙洁认为,按国际惯例,PPP项目是有排他协议的,然而刺桐大桥的社会资本方面却拿不出任何要求政府进行协议调整的合同依据,使得双方在刺桐大桥的合作逐步陷入僵局。

  此外,在合作中,还存在政府与市场职能界限不清,政府既当“运动员”又当“裁判员”的问题。据悉,刺桐大桥运营初期的盈利能力超过政府预期后,1998年,政府安排刺桐大桥PPP项目公司投资4300多万元建设刺桐大桥连接线324国道复线公路6.3公里。2006年,政府再次安排项目公司投资7800多万元建设另一段公路。陈庆元告诉《经济参考报》记者,目前公司投资大桥的融资成本基本已抹平了,贷款压力主要来自于后面修的两条路。

  中国PPP研究院院长贾康认为,政府资金拮据时,欢迎鼓励名流公司与政府合作进行基础设施建设;政府资金相对宽松、且与业主方利益相左时,态度便马上变化,其深层次原因是政府在合作开端当“运动员”,开端之后又兼任了“裁判员”,抑制了市场在配置资源中的作用。

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