我国民办教育“不得以营利为目的”的限制即将废除，15万所民办学校有望进入

　　全新发展时期—

　　本报记者 韩秉志

　　虽然你身边可能遍布各类民办教育机构，甚至你的孩子正在接受民办机构的教育，但你或许并不知道，这些民办学校在法律层面上却是“不得以营利为目的”的。按照《中华人民共和国教育法》的规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。但随着1月7日国务院常务会议讨论通过对教育法、高等教育法、民办教育促进法进行一揽子修改的修正案草案，明确“对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校”，民办学校不得以营利为目的的局面有望很快改变。消息一出，在教育领域特别是民办教育圈中引发热议，更引发了全社会对民办教育资本发展空间的无限遐想。尽管这一决定需要提请全国人大常委会审议，表决通过后才能产生效力，但业界人士认为，这是自《民办教育促进法》颁布以来民办教育管理的最大突破。

　　民办学校长期定位不清

　　对“合理回报”的法律和经济属性认识不一致，给民办学校的规范管理和政策落实带来很大困难，不利于教育事业和产业发展。

　　教育部统计数据显示，截至2013年底，全国共有各级各类民办学校近15万所，专任教师300万人，在校生达4078万人。近年来发展势头迅猛。

　　不过，就是这样一支发展教育事业的重要生力军，近些年来却一直饱受诸如法人属性、产权属性、营利与非营利、合理回报等方面问题困扰。除了上述相关规定，我国《民办教育促进法》也明确规定，“民办教育事业属于公益性事业”，同时又规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。但对于“合理”的具体界定并不明确。

　　中国教育科学研究院研究员储朝晖在接受《经济日报》记者采访时说，我国民办学校是在特定历史背景下出现的，很多民办学校的创办经费由个人和社会资本出资，由于出资性质主要属于投资而不属于捐赠，投资方必然需要收回资本并达到营利目的。

　　“对合理回报的法律和经济属性的认识不一致，给民办学校的规范管理和政策落实带来很大困难。”国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室副主任佘宇对《经济日报》记者说。

　　“从现实情况看，我国民办学校在办学行为上也已经分化为营利性和非营利性两类。如果不尊重现实、不加区分、按照同一模式管理，既难以管理，也影响到《民办教育促进法》有关扶持和优惠政策的落实效果。”佘宇说，区分营利性和非营利性、实行分类管理是一些教育发达国家比较成熟的经验，也是国际上管理民办教育的通行做法。

　　“民办学校的分类，是教育体制和办学体制改革的重要组成部分，也是民办教育规范管理和财政支持的重要前提。规范了民办学校的分类和分类管理，民办学校的法人性质、产权界定、财务管理、治理结构、财政支持等问题就可以从根本上得到解决。”国家教育咨询委员会委员、北京师范大学首都教育经济研究院院长王善迈在接受《经济日报》记者采访时表示。

　　公益与营利并不矛盾

　　公益性是办学之后形成的社会影响，营利性则是有关办学行为和办学营利处理的一种制度安排，两者不属于同一范畴的一对矛盾体，也不存在直接的对应关系。

　　许多民办学校校长和投资方最关心的是如何分类、怎么管理，这关系到近15万所民办学校未来的命运。

　　按照王善迈的观点，民办学校分为营利性和非营利性的标准有三：第一，办学节余或营利是归于学校还是举办者。第二，举办者的初始投入和追加投入所形成的学校固定资产是属于学校还是属于举办者。第三，学校办学终止时，在财产清算清偿债务后的剩余资产是归于社会公益还是举办者。

　　一位来自东部沿海地区的民办学校校长表示，对于运转情况良好的民办学校，“允许营利性民办学校”的放开，有望让社会资本投入的积极性更高，但这并不意味着资本就能轻易进入民办教育领域，投资风险依然不可忽视。

　　“实际上，影响分类选择的重要因素是经济上可否获得回报，其实两类学校都可获得经济回报。”王善迈对《经济日报》记者表示，具有营利性质的学校，其经济回报的形式是办学节余和投资形成的固定资产的剩余归于投资者和举办者所有；具有非营利性质的学校，按照国家对公益事业捐赠的优惠政策，其投入可在缴纳企业所得税和个人所得税前按一定比例扣除，享受税收优惠。此外，教育系统还有“冠名权”这一形式的激励机制。对于办学的企业来说，这种捐赠具有公关行为的特征，有助于扩大市场；从学校发展来说，此类学校可享受教育类的税收优惠待遇。

　　佘宇说，分类管理作为一项重要制度，需要有针对性地制定不同类型民办学校的管理办法、措施和扶持政策，以进一步依法规范民办学校注册登记制度，明确法人属性、登记条件、标准与程序等。可以先选择一些制度基础较好的地区进行试点，以及时发现问题、总结经验、完善制度。“例如，营利性民办学校在工商注册登记，允许举办者获得必要的回报，可给予类似或优于一般企业的税收优惠；非营利性民办学校在民政部门注册登记，对运营成本、财产财务、个人收入分配和年终收益分配等实施严格的监管，为其接受社会捐赠、公共经费投入创造条件，培育真正的非营利性民办学校。且应切实解决部分民办学校既享受与公办学校同等税收优惠政策、又如企业般营利以获取利润的问题。”佘宇举例说。

　　上海市教育科学研究院副院长胡卫认为，分类管理的关键，一是要允许民办学校自主选择；二是要从观念上确定，营利和非营利只是类型不同，不存在高低区分；三是对营利性民办学校要尽快出台管理办法，该鼓励的鼓励，该规范的规范。

　　许多人关心，若允许民办教育营利，其能否做到公益性和营利性相兼容。北京大学教授文东茅表示，公益性是办学之后形成的社会影响，营利性则是有关办学行为和办学盈利处理的一种制度安排，两者不属于同一范畴的一对矛盾体，也不存在直接的对应关系。营利性并不一定妨碍公办学校的公益性，非营利性也不一定增加学校的公益性。文东茅认为，从实践看，“不得营利”的非营利性机构未必是一种理想的制度安排。由于缺乏利润，非营利组织常常出现低成效、低效率、高风险甚至管理者中饱私囊等问题。

　　学费不会大幅上涨

　　非营利性民办校应由政府规定学费指导价，营利性民办校学费由市场调节、政府备案，学校可根据自身办学成本、社会影响力等来制定学费价格，并根据市场反应相应调整。

　　对于广大家长来说，最为关心的问题是新政策允许民办学校营利后，相应的学费是否会出现上涨？

　　对此，佘宇认为，民办学校今后的学费是否上涨，应该予以区别分析。首先，实行分类管理之后，关于非营利性民办学校的各项扶持和优惠政策将得以真正落实和进一步完善，这有助于此类民办学校继续提供普惠性教育公共服务，从整体上降低全社会教育成本和价格；其次，营利性民办学校的办学成本将在不断增强的竞争中更加透明，虽然学费确实有上涨的可能，但市场行业竞争将发挥重要的作用，同时若价格出现明显不合理状况，政府仍可对其进行调控；再者，国家对公办学校提供的普惠性教育公共服务仍在增加。从调研情况看，如果区域内公办学校、非营利性民办学校的占比较高，也会对营利性民办学校的收费空间产生一定的约束。

　　王善迈表示，一般来说，非学历民办培训机构实行备案制，自行制定价格，而非政府制定标准。实施分类管理后，非营利性民办校应由政府规定学费指导价，以便于调整学费上下幅度的界限；营利性民办校学费标准由市场调节，政府备案，学校可根据自身办学成本、社会影响力等来制定学费价格，并根据市场反应相应调整学费水平。

　　“允许兴办营利性民办学校，还需对其活动范围进行限定。应鼓励和引导社会力量以多种形式进入非义务教育阶段。考虑到不同学段的特殊性，中等职业学校、普通高中及普通高校将是未来民办教育发展的重点领域。”佘宇认为，总体来说，义务教育阶段应以公办学校以及部分非营利性民办学校为主体，营利性民办学校主要是发挥其在提供多样化、个性化需求方面的作用；针对学前教育阶段民办园占比过高的现状，以及这一学段兼有保育和教育的双重任务，在继续增加公办园数量、提高公办园占比的同时，应鼓励和引导民办园提供普惠性学前教育服务。