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保护与发展:难走的平衡木

  • 发布时间:2015-01-20 05:40:35  来源:经济日报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  国家东部公园、国家级主体功能区试点、浙江省重点生态功能区、限制开发区,多重身份的叠加,决定了位于钱塘江源头的开化只能走“生态”的路子,担负起“保护”的责任。几十年的坚守,留下了可贵的“绿水青山”,但“金山银山”却还在追求的路上。在“生态保护”大旗下,我们看到的是一个“欠发达”小城负重前行的步伐和“青山依旧在,何时经济红”的困惑——

  保护成了“紧箍咒”

  保“吃饭”,还是保“喝水”,考问着一个小城的发展路径选择

  “碧水淙淙入海流,钱江千里是源头。”山清、水秀、林茂、瀑美,在钱江源国家级森林保护区,行人会有画中行的感觉,让人不禁羡慕这里的居民坐拥青山碧水的幸福。但现实却并不美——开化一直处于经济发展缓慢的窘境。

  被确定为主体功能区后,开化“生态立县”的决心更加坚定,道路也更加艰难,因为这意味着其经济发展将受到更多限制。眼下,他们就正为一件事发愁:按照生态功能区定位,开化全境限制开发,化工类企业必须搬离,这涉及县里一家化工类支柱企业的整体搬迁,先不说其引发的人员安置、土地置换等衍生问题和对地方经济的影响,光是15亿元的搬迁费用就难以承受,因此这项工作不得不暂时搁置。而按照生态功能区规划,全县总共需要搬迁开支30亿元。问题来了,谁来承担这笔支出?

  从上世纪90年代末在全国率先提出“生态立县”开始,开化一直处于发展经济和保护生态的两难境地。当年,开化县关停近200家小造纸厂、小水泥厂、小化工厂等高能耗高污染企业,关闭了300多处石煤开采点,将全县30%以上的山林设定为禁止采伐的生态公益林……这让“九山半水半分田”的开化每年减少税收3000多万元。2001年起,开化成为浙江省欠发达县市。

  “改革开放初期,我们的经济发展比温州、义乌那边强很多,后来因为发展速度不同等很多原因,结果是我们保住了生态环境,但他们的经济发展超过了我们。近年来,开化的经济排名在浙江省是靠后的,差距没有缩小。”开化县委常委、副县长姜方云说。

  可持续发展才能带来可持续保护。开化是浙江水功能区和水环境功能区目标设定最高的县份之一,5条河流中4条被定为Ⅰ、Ⅱ类水质目标。根据规定,从2006年开始,省内八大流域源头区、水环境功能区目标为Ⅰ、Ⅱ类的,禁止新建化工、农药、医药、造纸、制革等项目。这些“红线”在有效改善和保护源头地区生态的同时,也给工业发展念起了“紧箍咒”。

  是保上游“吃饭”,还是保下游“喝水”?开化是欠发达地区,经济总量少,财政底子薄,要保护好源头地区水生态环境,担子重、压力大。一方面为提高群众生活水平,必须加快经济发展;另一方面规划要求加快生态县建设,必须保护好源头生态环境,限制有关产业发展。群众期望、规划目标之间不对等、不协调,单靠开化自身力量难以“把一江清水送出去”。

  补偿金“入不敷出”

  浙江具备“反哺”能力,但实施生态补偿仍困难重重

  浙江率先在全国建立了生态补偿制度。针对开化特殊的生态功能定位,为体现生态补偿的政策意图,浙江提出了一系列奖补措施:森林覆盖面积每高出全省平均水平1个百分点,省里会给予200万元的奖励,而每减少1个百分点也要倒扣这个数额。这样的力度在全国来说都是很大的,令其他省份羡慕。

  但开化对“优厚”的说法并不认同。“现在全县森林面积是269万亩,增加一个百分点就意味着增加近3万亩,3万亩的造林成本约为4000万元,仅从投入产出比的角度讲,200万元的奖补远远不及造林的成本。开化现在的森林覆盖率是80.4%,在这个很大的基数上谋求增量已经很难了。”4000万元投入和200万元奖励之间形成的反差不言而喻。

  而对于“I类出境水每增加1个百分点,会给予1000万元的奖励、否则倒扣”的政策,开化很无奈,“增加1个百分点的投入是1亿元,现在定的标准很高,维持已属不易,再提高很难。”显然,现有补偿标准没有得到被补偿方的认可。

  据了解,浙江对公益林的补偿标准是每亩27元,但这个标准与实际需要依然差得很远。县林业部门给记者算了笔细账:以当地主材杉木为例,1亩杉木林从种植到成林需20年,按每亩10立方米材积,单价每立方米1000元计算,毛收入10000元,扣除成本5000元,净收入5000元。而公益林补偿金最高每亩27元,20年只有540元收入。这样一比较,“商品”收益是“公益”收益的9倍,严重挫伤了林农保护公益林的积极性。

  生态补偿的复杂性还体现在涉及面极广。在开化这样一个县级层面,当记者提出采访需求时,拿到的是包括发改委、财政局、环保局、农业局、水利局、林业局、经信委、城建局、国土局等在内的14个部门的“大名单”。其复杂性决定了在这个问题上体现“实事求是”更不容易。

  作为经济强省,浙江基本具备了城市反哺农村、发达地区反哺欠发达地区的实力。比起其他生态功能区,开化享受的政策倾斜比其他欠发达省份更多,但由于缺乏完善的机制,依然受制于补偿力度和保护成本之间的不对等。

  “生态红利”好牌在哪

  补偿的实质是利益的再分配,目的是建立公平合理的激励机制

  在钱江源,记者见到正骑着摩托车巡山的张卫中,他兼职做护林员已经20年了,他现在的任务不再是防止偷伐、盗伐,而是察看火情、虫害。“镇里每年给我们护林员100立方米的采伐指标,基本用不完。”除了护林,他还开了家拥有28张床位的民宿,现在游客大幅增加,每年能为他带来20万元的收入。“过去砍一两年柴的收入,还抵不上现在一个黄金周。”

  张卫中的变化在开化林区很普遍。据林业部门的同志介绍,现在林农对林木直接收益的依赖度很低,由于不允许成片砍伐,加上人工费用很高,大家不再靠砍树赚钱了。虽然全县每年有40万立方米的砍伐指标,但一直用不完。

  经济杠杆的调节作用,加上环保意识的增强,是生态“红利”释放的前提。在“钱江源头第一村”里秧田村,通往钱江源的公路正在拓宽施工,村支书占启发介绍说,虽然修这段路要拆除十几口鱼塘,还要经过农田,涉及村里每家每户,但征地拆迁并没费太大力气,老百姓非常支持。“大家都明白,不光要风景美,还要路好走,游客才愿意来,所以都支持。”

  “各地都在转变发展方式,生态资源成了稀缺资源,是我们释放‘红利’的时候了。我们确信这条路是我们必须走的,而且成果已经开始显现了。”姜方云说。

  黄山、婺源、三清山、齐云山……附近的知名景区与开化形成了一条旅游“黄金路线”,尤其开化这样适宜休闲度假的景点,对上海、杭州的游客很有吸引力。旅游产业在经济中的比重正快速提升,虽然目前对财政的贡献还不明显,但对农民增收贡献不小。

  开化正在建设“国家东部公园”,生态建设力度须进一步加大,但政策利好也带来现实问题。2012年,开化县政府负债9亿元,2014年迅速增加为25亿元,而根据规划,整个项目需在生态建设上投资300多亿元。

  钱从哪儿来?采取市场化的方式,拓宽补偿资金渠道,是大家比较能接受的方案。姜方云提出,发行国债募集社会资金不失为一条好的出路,但目前还没有专门用于生态建设项目的国债。

  加大转移支付力度最为直接和必要,国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为:“流域上下游之间是不可分割的整体,如果上游地区提供给下游的是经过努力后的、优于标准的水质,下游地区就应该对上游地区作出的贡献给予适当的补偿,只有这样才能实现发展和保护的可持续。”

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