既要“增量”也需着眼“存量”
- 发布时间：2015-01-15 04:29:19 来源：大众日报 责任编辑：罗伯特
□ 孟 佳
近日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(下称《意见》)，千呼万唤始出来的新一轮土地使用制度改革终于和公众见面。
《意见》中的改革有四项任务:完善土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村宅基地制度，以及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。
从相关部门透露的意思看，本轮改革将坚持小范围试点，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，坚持试点封闭运行。
这四项任务中，最引人注目的是农村集体建设用地入市的话题。与国土资源部此前透露的说法类似，本次改革将准许入市试点的农村集体建设用地局限在“农村经营性建设用地”之内。
事实上，在十八届三中全会之后，针对农村经营性建设用地的范围，曾出现“按入市后用途”、“按现状已作经营性使用”、“允许整理闲置宅基地调整为经营性用地”几种说法。此次可入市的土地被定为符合规划的存量集体经营性建设用地(主要为原乡镇企业用地)，比重不超过农村建设用地总量的10%，有学者批评改革步子迈得过于保守。
农村集体建设用地约占全国建设用地面积的70%，一旦放开入市，或对现行土地价格产生根本冲击，这会波及整个基建、建筑市场，以及各地经济的增长模式和城市扩张速度。与地价相关的地方“土地财政”模式，也将受到巨大震动。另外，若宅基地入市，还需考量农民“失宅”后的相关社会保障等问题。在财税、养老等相关配套改革远未完成之时，土地制度改革谨慎推进不难理解。
社会各界对农村集体建设用地入市期待很高，这很容易与改革“任重道远”的现实形成冲突。实际上，农村集体建设用地入市改变的是建设用地市场“增量”。建设用地市场改革的原因是存在被扭曲的供需关系，注入增量用地并确保“同地、同权、同价”是根本性的改革，但见效也较慢。这就要通过改变土地管理机制，对建设用地市场的“存量”进行盘活，“存量”改革应与“增量”改革齐头并进。
现行土地制度发展到今天，被诟病之处颇多。这集中体现在被征地农民的利益未得到足够保护，土地溢价归公，地方政府用地扩张冲动难以抑制，土地的计划指标与地方经济发展脱节，“空心村”情况加剧，等等。
一定程度上，土地规划和管理制度改革比集体建设用地入市，更能决定建设用地的使用效率。
