2004年，为加快《中长期铁路网规划》实施，原铁道部与全国31个省、市、自治区政府就加快铁路建设逐一会谈，签订了战略合作协议，掀起了路地双方共同参与的十年合资铁路建设高潮。十年来，合资铁路发展迅猛，实现了我国铁路运输的跨越发展。截至2013年底，合资铁路已累计完成投资1800亿元，项目资本金880亿元，合资铁路营业里程达到3.2万公里，占营运总里程的31%。

　　原铁道部撤消后，铁路建设投资体系也随之发生了翻天覆地的变化，现有铁路投资运营管理机制与市场化发展要求不相适应的矛盾，也愈加凸显了出来。

　　合资铁路发展的困扰

　　中国铁路的高负债率与运营亏损问题，一直是社会争论的焦点。今年前三季度，中国铁路总公司税后亏损34.42亿元，负债高达3.53万亿元，资产负债率高达64.77%。

　　各合资铁路公司也同样需要面对这两个问题的困扰。

　　据吉林省交通投资集团有限公司总经理付强介绍，截止2014年9月底，公司资产负债率达到了62%。

　　而据广西铁路投资集团有限公司董事长、党委书记何国林介绍，截止2014年9月30日，广西铁投支付利息费用约有50亿元。

　　对于合资铁路公司而言，原来以及将来产生的债务和亏损如何处置，是目前最需要回答的问题。按照有关机构的测算，我国政府需要承担50%-70%的的公益性负债责任，才能使我国铁路产业现金流比较稳健，铁路投资者的财务风险才能得到较好的控制。

　　据黑龙江省投资总公司副总经理兼总会计师邵华介绍，目前，《黑龙江省政府性债务管理暂行办法》和《黑龙江省政府性债务风险预警管理暂行办法》正在广泛征求意见，“政府性债务只能通过政府及其部门举借或授权的事业单位举借，不得通过企业举借”、“剥离融资平台公司政府融资职能”是暂行办法的主要举措。“必须有合理的政策来为合资铁路排除铁路建设投资主体偿债风险。”邵华说。

　　另一方面，合资铁路的盈利状况也十分堪忧。

　　据甘肃投资集团铁路有限责任公司副总经理兼铁路公司总经理王兆坤介绍，公司投资的西平铁路正式运营以来，平均每天通过货物列车约12对，2014年前10个月累计完成货物运输量900万吨，仅为设计量的49%，加之受其它因素影响，预计2014年全年亏损将超过3.6亿元。兰渝铁路兰州北编组站目前运营里程为兰州北环线坡底下至桑园子段，共计47公里，由兰渝铁路公司委托经营。2013年账面产生亏损3.49亿元，2014年预计产生亏损4亿元，累计亏损7.5亿元。

　　而黑龙江省的前抚铁路公司，近三年来也一直处于亏损状态中——2012年和2013年经营亏损数据在8000万元左右，2014年上半年也近4000万元。

　　中国铁路作为国民经济大动脉，国家重要基础设施和大众化交通工具，承担着大量的公益性服务职能，保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等非经济性运输任务，并对促进国土资源开发、带动区域经济发展具有重要作用。“合资铁路很大比例属于‘补网’和纯公益性质，线路短且分散，独立性差。”黑龙江省投资总公司副总经理兼总会计师邵华说。

　　但是，在当前的价格管制下，铁路的运营价格长期低于市场均衡价格，大部分客运线路为保障公益性而常年亏损运营，尤其是在中西部地区。

　　曾有业内人士担忧，一旦铁路政企分开，引入市场化竞争，那么铁路一直以来承担的公益服务职能是否该转变？对此，国务院关于中国铁路总公司成立的批复中明确，将建立铁路公益性运输补贴机制。

　　但是，对于合资铁路公司而言，相应的公益性运输补贴机制却出现了政策断层。在“营改增”之后，合资铁路公司原本可以从地方得到的税收返还，如今也已无法实现了。

　　贵州铁路投资有限责任公司副董事长、总经理孙力则表示，中西部地区财力较弱，合资铁路公益性更强，更加迫切希望政策层面能够落实有关补贴。“特别想提个建议，我们西部地区，中央有各行各业的扶持政策，原铁道部此前也有，但是铁道部撤销以后，支持政策就没有载体了，山区铁路造价高、运量小，从建设和运营都是问题。”孙力说。

　　“一刀切”弊端丛生

　　多年来，业内人士用“打开门投资，关上门管理”来形容合资铁路公司的投资建设和运营管理。

　　近年来，合资铁路的运营基本都采用了“一刀切”的委托管理模式。这种模式下，存在清算制度不透明，产权管理体制不完善，合资铁路公司知情权、经营权、收益权严重缺失的缺点。这种模式几乎全盘否定了合资铁路“自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束”的探索。在管理运营上，受托的资产均被中国铁路总公司统一集中调配使用，合资铁路公司乃至省（地）方权益经常会得不到保证。

　　在委托运营管理后，非但达不到运量增加、成本下降、效益上升的预期，反而出现经营利润大幅下滑。

　　事实上，合资铁路公司在历史上，也有很多处于盈利的状态。比如朔黄铁路，在2009年的利润总额就曾达到50亿元。而京温铁路，2009年也实现了利润1.4亿元。

　　然而，在强力推行委托管理后，许多合资铁路却从盈利变成了亏损。三茂、广梅汕、达成、西延、合九等合资铁路公司在2008年被原原铁道部委托管理后，全部由盈利变为亏损。而据另外一位企业负责人介绍，他们投资的铁路，在托管经营后，“运量每年增加15%-18%，但亏损却年年增加，委托费用的增速比收入的增速还高！”

　　江西省铁路投资有限公司总会计师刘超介绍说：“从理论上讲，合资铁路公司委托管理或者自管自营都是有道理的。委托管理的主要优势就是利用中国铁路总公司专业的铁路管理，实现路网互联互通，并转移了投资公司在安全管理方面的风险。”

　　但是，在经营管理上，合资铁路公司的话语权严重缺失。在过去，路地双方在组建合资铁路公司时，也会按照现代企业管理制度，设立了股东会、董事会、监事会和经理层行使决策执行、监督权力。但实际上，大多数合资铁路公司不能按照现代企业制度的要求运作，基本沿用国铁行政指令式主导控制。省方出资人代表的管理、监督职能流于形式、无从发挥。例如，经常出现土地开发、广告开发收益被铁路部门全盘接手的情况，合资铁路公司甚至连财务报表都不能准时看到。“专线运营一年来，我们作为地方股东只知道亏损，但并不知道具体经营状况，后经多次协商，才于今年得到财务报表。”某地级市投资公司负责人说。

　　就目前而言，许多原有的政策，已经不符合新的形式。“铁路政企分开以前，铁路企业之间的互联互通产生的收入清算执行的是原铁道部发布的收入清算办法，政企分开后，应该由交通运输部制定发布运输费用结算标准和办法。目前运费结算还沿用原铁道部的结算办法，形成铁路总公司既是运动员又是裁判员的现状，使合资铁路公司不能真正按照市场机制运营。”某省投资公司负责人这样说。“铁路政企分开以后，在国家铁路行政机关与铁路企业之间应当有相应的铁路运输生产业务协调机构，这种协调机构既不是行政机关，也不是独立的企业，而是由铁路运输企业共同组成的协会式的社会组织，是行业自律性组织，行使协调各铁路运输企业之间的运输生产事务。类似于美国的北美铁路协会，它的基本职能就是负责协调铁路运输企业间关系，包括运力调度和收入清算，所有的铁路运输企业都是会员单位。”杨俊社说。

　　总的来说，要进一步深化铁路改革，最为紧迫的还是进一步清晰政府与企业之间的界限，强化行业主管部门职能和服务意识，确立国家铁路局的行政管理职能，厘清中国铁路总公司的职责范围，切实优化行业管理体系。由行业主管部门尽快组织修定制定具体的行业规范和制度，促使合资铁路公司能在现代、开放的行业环境下进一步加快发展，路地各方股东能在公平、公正的市场环境下合作经营。“我们期待合资铁路的改革发展，能够得到更合理的顶层设计，譬如推动合资铁路企业的规范管理，推动铁路债务管理方式探索创新，同时可以为合资铁路优质资产上市提供更好的政策环境，加快网运分离运营模式改革步伐等等”杨俊社说。