“县以下机关建立公务员职务与职级并行制度。”12月2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，“在职务之外开辟职级晋升通道，是为基层公务员办好事、办实事，一定要把好事办好。要总结试点工作经验，改进存在的不足，认真抓好组织实施”。

　　据新京报记者了解，在此之前，至少7省份曾宣布探索基层公务员职务与职级并行，但推进遇卡，未真正落地。

　　【试水进展】

　　4省份回应称“尚无试点方案”

　　初步统计，此前，福建、安徽、山东、江苏、河北、辽宁、内蒙古7省份曾表示推进基层公务员职务职级并行制度。

　　福建省政府办公厅今年7月5日印发《福建省2014年健全人力资源社会保障体系改革实施方案》（闽政办〔2014〕95号），提出“在县以下机关全面实施职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”。

　　12月6日，新京报记者致电福建省人社厅，询问上述改革的进展时，福建省人社厅工资福利处工作人员表示，福建并没有推行公务员职务职级并行制度，“全国有试点，但不在福建”。

　　安徽、辽宁、山东同样如此。去年年底，提交安徽省人大常委会审议的《关于安徽省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要实施中期评估情况的报告》，提出“推进建立公务员职务与职级并行制度”。安徽省公务员局综合处工作人员6日接受新京报记者采访时说，“现在没有具体实施方案”。

　　今年9月，辽宁多个媒体报道，辽宁启动公务员职务职级“双梯制”前期调研。当地媒体报道称，“如果实施职务与职级并行制度，工作了20多年的基层公务员即使职务上没有变化，也可能享受到处级待遇”。

　　辽宁省人社厅一位工作人员接受新京报记者采访时表示，“辽宁没有开始试点”。

　　“山东没有推行公务员职务职级并行制度，也没有试点。”山东省公务员局综合处工作人员对新京报记者说，“年初各个省的材料都是这么写的。中央没有部署，就没法执行。”

　　【政策背景】

　　“职务与职级并行”已酝酿8年

　　为何上述省份的“公务员职务与职级并行”未真正启动？

　　十几年前就曾提出“公务员职务职级并行”建议的国家行政学院教授汪玉凯、竹立家等受访专家对新京报记者说，事实上，“公务员职务与职级并行”已酝酿了8年。

　　早在2006年公务员工资制度改革时，就预见到了目前的难题：领导职务职位有限，“僧多粥少”，基层公务员“千军万马挤独木桥”。为此，2006年公务员工资制度改革就明确提出“级别与工资待遇适当挂钩”。

　　8年来，“适当挂钩”的方案一直未出台。“这就形成了目前的局面，待遇只与职务挂钩，基层公务员遭遇‘天花板’，职务晋升无望、工资又涨不上去。”汪玉凯说。

　　受访专家认为，“适当挂钩”方案之所以难产，受困于三大现实难题：县乡级财力有限，一些地区难以承担挂钩后的财政压力；公务员考核机制备受争议，谁晋级、谁升迁亟待公众认可的标准；一旦挂钩，现行公务员法需要修改。

　　近年来，国家数次将“公务员职务与职级并行”提上日程。如2009年，中央印发的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出“建立健全干部职务与职级并行制度，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用”。十八届三中全会也提出“建立公务员的职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。”

　　汪玉凯认为，此次中央深改小组会议对此作出了部署，意味着这项纠结了8年的改革会真正破局，“国家有关部门应该会出台配套细则，解决地方财力、考核机制等一系列问题”。

　　■ 现状

　　“基层公务员绝大部分难以升迁”

　　“东方不亮西方亮、职级点燃新希望。”听说中央深改领导小组会议作出“县以下机关建立公务员职务与职级并行制度”的部署时，在河南省南阳市一县直机关工作的基层公务员张明（化名）用这句话，表达自己的心情。

　　县直机关工资2300元

　　张明40岁出头，在县直机关工作近20年，目前月工资2300多元，“也就是养家糊口，遇到家人生病、孩子念大学，有些捉襟见肘。像我这样的基层公务员是绝大多数，既升不上去，又不忍放弃体制内这份工作，很矛盾，这种心态势必影响工作”。

　　据张明讲，即使升到科级，前途依然堪忧，临近的中牟县一直执行50岁“一刀切”“退居二线”政策，“就是科级干部到了50岁没升上去的，全部免职，今年据说免了60多个副科级”。

　　基层公务员的待遇偏低

　　来自地方党政部门的调研报告，也印证了张明的说法，职务与职级并行“到了不改不行的关口”。

　　江西省吉安市编办今年2月发表的《完善公务员职务与职级并行制度的思考》一文提出，“2012年底，吉安市公务员84%在县以下机关工作，94%是科级以下干部。由于受制于机构规格和职数限制，绝大部分难以升迁，只能在科员、办事员这两个底层台阶上走完职业生涯”。

　　该文提到出基层公务员的待遇实情：基本工资待遇偏低，“目前公务员基本工资由职务工资和级别工资构成，工资的高低主要由行政职务高低决定。据统计，2012年，吉安市县乡两级公务员的年平均基本工资（职务工资和级别工资之和）分别为14428元和13290元”。

　　工资增长缓慢，“以2012年新考录的县乡基层公务员为例，本科学历，参加工作时年龄24周岁，2013年转正定级为科员25级2档，月级别工资380元，如果在其工作期间一直没有晋升机会，也不考虑其职业生涯过程中的工资改革或工资标准调整，按规定连续两年考核称职可晋升一个级别工资档次，连续5年考核称职可晋升一个级别工资，那么在其退休时至多可晋升到18级13档1294元，即36年工作历程共增加了914元（每年增加25元）”。

　　干部年龄断层比较严重

　　河南省社科联课题组去年12月发表的《关于执行干部职务与执行并行制度的调查与建议》一文称，“以河南省为例，截至2012年底，全省基层公务员年龄结构老化情况与2009年相比明显加重，干部年龄断层现象也比较严重。”

　　文中称，“在与基层干部交谈发现，这种现象主要是由于年龄较大的干部得不到提拔升迁，就在编离岗退二线，致使青年干部进不来或提拔不了，新老干部交替工作不能顺利进行”。

　　据新京报记者统计，此前，已有至少7省份曾表示推进基层公务员职务与职级并行制度。但记者采访发现，多地并无试点方案。那么，职务与职级并行制度，难点在哪？记者采访基层公务员及相关专家，进行分析探讨。

　　【疑问1】

　　“跑官”将成“跑级”？

　　“我们最关心的就是职级评定，谁来评？怎么评？以什么作为标准？”河南省南阳市一县直机关工作的基层公务员张明（化名）说，虽然看到了希望，但也担心，一旦“晋级”考核模式不合理，那么极有可能从现在的“跑官”变成“跑级”。

　　“现在的年度考核几乎流于形式，只要没有犯很严重的错误，那么年度考核基本都能得到‘称职’以上的评价。年度考核跟平常工作的勤勉度、工作成绩，并没有真正挂钩。”张明说。

　　国家行政学院教授汪玉凯认为，如果职务与职级并行，不排除出现“跑级”，“势必有人见升迁无望，挖空心思跑级，找关系。因此，职务与职级并行，对公务员的考核模式提出了更高的要求”。

　　国家行政学院教授竹立家表示，近年来，国家一直试图破解公务员考核的僵局，探索建立科学可量化的考核机制，“公务员考核需要建立动态管理机制、日常考核机制。近年来，越来越重视平常考核的重要性。”

　　竹立家认为，“职级评定的考核是公务员考核的一部分，会逐渐完善。职级考核应该掌握一个原则，不能仅以工作年限作为唯一标杆，否则职级晋升就成了平均主义‘大锅饭’”。

　　“公务员职级改革应与公务员退出机制等关联性制度改革同时进行，不能搞职级终身制，更不能把职级当成福利，对部分公务员应该实行聘期制、任期制，打破终身制。”竹立家说。

　　【疑问2】

　　“晋级工资”从哪来？

　　张明认为，公务员职务与职级并行，对基层公务员个人而言，相当于提高待遇；但对县以下机关而言，则相当于财政支出增加。“基层公务员的工资都是地方财政出，所以我们担心，有的地方财政承担不起。”

　　张明说，以他所在的县为例，县直机关这个层级的科级公务员约有近1000人。“假设职务与职级并行后，会有1000名科员晋升到副科级，预计月工资涨500元左右，照此计算，每年县财政的人员开支就要多出600万元。”有同事说，这相当于县财政目前人员开支的2到3倍。县财政会不会埋单？能不能承受得起？

　　河南省社科联课题组对职务与职级并行的调研显示，“资源分布不均，如津（补）贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱，一些地方的县乡两级维持基层运转都成问题”。

　　竹立家表示，近年来，关于调整公务员工资的呼声越来越高，公务员工资正常增长机制一旦形成，财政预算中的人员经费开支也会增加，职务职级并行后新增开支也会纳入其中。

　　“目前，不少县市乡都是‘吃饭财政’，承担职务与职级所带来的人员开支，确实有难度。”竹立家说，公务员工资改革需财力支持，国家财政可在转移支付等方面加大力度，“特别是对中西部地区的转移支付，协助这些地区渡过改革难关”。

　　【疑问3】

　　职级晋升有无上限？

　　“县以下机关建立公务员职务与职级并行制度”，有一系列与职级设计的问题待解。张明说：“比如一名基层公务员的职级升到了跟县长一样，跟县长的工资待遇相同，这时他有了职务升迁的机会，那么他是从最基础的‘科员’开始升，还是直接一步到位，升到县处级领导干部？”

　　张明说，类似问题还有晋升职级的上限。“县以下公务员的职级晋升，有没有上限？能不能跨越所在单位的行政级别？”

　　汪玉凯、竹立家等受访专家认为，职级如何与职务并行对应、如何调整，均需要做出科学合理的制度设计。

　　“职级与职务并行的根本目的是破除官本位。发达国家的公务员一般关注的都是职级，而非职务，因为只要职级高，也会有高收入和社会地位。我国要推行的县以下机关公务员职务与职级并行，也要达到这样的效果。”竹立家说。

　　“一项改革能否成功，取决于具体的改革方案是否细化、具体化。”竹立家说，中央深改小组会议作出了部署，这意味着与之配套的实施细则可能会尽快出台，将明确职级晋升上限等问题。

　　竹立家认为，现行的《公务员法》极有可能启动修改。“实行了近十年的《公务员法》，公务员养老制度、薪酬制度等制度设计已经滞后，亟待修改，以便适应职务与职级等公务员薪酬改革的需求。”