I.背景

　　1.开发规划良好、高质量和可持续的基础设施项目有助于推动经济增长、提高生产率、促进就业。区域基础设施发展可以促进商品、服务和人员的跨境自由流动，促进互联互通与可持续发展。考虑到APEC区域巨大的基础设施需求和公共部门有限的财政资源，PPP提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式。推广PPP模式不是最终目标，而是促进基础设施发展的重要手段，成功的PPP项目可有效扩大公共基础设施供给，提高公共服务的质量和资金使用效率，并通过分担风险和责任，最大限度地利用私营部门的资金和技术。APEC财长会机制可在推广PPP模式中发挥重要作用。

　　II.目标

　　2.基础设施PPP实施路线图旨在落实2013年印尼作为APEC机制东道主通过的APEC基础设施发展和投资多年期计划，并为APEC未来发展基础设施PPP项目提供指导，特别是帮助APEC各经济体的政府官员更好地了解、准备、设计和实施PPP项目，并做出适当的融资安排。该路线图以APEC各经济体自愿提供的交通、能源、通信及水务等领域的PPP项目案例为基础，同时借鉴了G20等机制及世行、亚行、APEC工商咨询理事会（ABAC）、经合组织（OECD）等国际机构此前的工作。路线图特别关注实施环节，可为AEPC各经济体特别是发展中经济体的政府官员在实施PPP项目的每个环节提供指导和参考。

　　3.考虑到APEC各经济体情况不同，发展状况差异较大，路线图并非“放之四海而皆准”，而是供各经济体在开发PPP项目时根据自身情况有选择地加以参考。

　　III.路线图

　　4.PPP的特征。PPP建立在公共与私营部门之间的长期合同关系之上，较为复杂，尤其是项目生命周期中存在的不确定性和风险，长期承诺以及包括政府、私营部门、消费者或服务使用者和公众在内的各利益相关者的互相影响。在推广PPP模式时，政府部门需要发挥主导作用，包括提供完善的法律保护和机构能力支持，做好规划和准备工作，以及对PPP项目及资金安排进行监督。

　　5.有利的环境。对于私营部门参与者而言，透明、稳定且可预见的支持政策和法律环境是保证PPP项目成功实施的重要基础。法律框架需要对以下内容做出明确规定，包括私营部门投资的权利和义务，透明和规范的采购流程，不同机构执行合同的能力，公平的合同仲裁程序，以及支付违约的救济措施。定义明确的针对各个部门的监管机制，以及设定和调整用户收费，均是合同中不可或缺的部分。如没有专门的PPP框架，至少需要有允许私营部门参与提供基础设施和公共服务的一般性的法律制度框架。

　　6.规划。制订基础设施投资计划或重点项目清单有助于展示政府高层的政治承诺和未来项目意向。具有连续性和明晰时间表的项目库有助于提高私人投资者参与基础设施项目的意愿。高质量、一体化的项目规划通常包括投资水平、预期经济社会效益、私人投资和公共投资之间的联系以及政府部门希望PPP所发挥的作用。这样的规划将通过良好的成本效益分析对各级政府的项目进行综合排序，明确各项目如何契合整体基础设施规划、适宜的融资和交付模式以及资源如何进行分配的。在PPP项目设计和实施过程中，应借鉴质量因素、优秀做法和原则，并将社会和环境因素纳入考虑。

　　7.项目选择。并不是所有的项目都适合PPP，PPP模式选择不当会延长采购时间，增加采购成本，降低项目效益。因此，各经济体政府应尽量选择在商业可行性方面有前景的项目。有必要开展深入的前期可行性研究，确保所选项目适合PPP模式并合乎经济原则，反映生命周期成本，能够实现物有所值。对于复杂的大型项目而言，设定结构化的、连续的筛选程序是检视项目是否适宜使用PPP模式关键的第一步。筛选程序应确立项目以PPP模式开发的商业模式，包括明确产出要求，评估其在政府战略目标中的整体财务及社会经济成本和收益，确定收入来源及项目从银行获得贷款的可能性，以及评估私营部门参与的优势。在这一过程中，政府可以比较公共和私营部门联合融资的一系列备选方案。在适合采用主动投标的情况下，项目选择程序应透明健全，以确保项目的有效性和合规性。处理主动投标项目比较好的做法还包括以竞争形式对这些提案进行检验。

　　8.项目准备。筛选过的PPP项目在进入市场前，需要做充分的准备和设计。政府有必要开展有力的尽职调查并就技术、法律、金融、经济、环境和社会问题做好准备，以便评估不同方案的优劣，选择最优的交易结构，吸引潜在投资者。政府可以为创建项目准备机制提供便利，如设立专用基金支持可行性研究，承担项目准备环节的部分费用。项目股权等费用收回机制可以帮助这些基金实现自我维持。为改善项目准备，政府可以制定一个清单并对关键环节进行审查，以检验项目能否进入下一阶段并最终投入市场。需要采取诸如聘请专业顾问这样的措施进一步提高政府部门（尤其是签约机构）的管理能力，以便有效地完成项目。对于处于初期发展阶段的市场，在合理的时限内推出高质量的成功的PPP项目，比关注项目数量更能够有效地吸引投资者。

　　9.采购。透明、竞争的招标程序为选出最物有所值的项目方案提供了最佳框架。为了提高采购的效率，设置紧迫但可实现的截止期限并确保公私部门的高层都参与其中具有重要意义。在整个预招标和预设计过程中，私营部门和政府之间积极开展透明的协商十分重要。标准化的PPP合同能提高透明度、一致性以及采购程序的效率，对于需写入PPP合同的问题设置标准条款也能起到上述作用。不过，对于具体项目的招标，可以根据需要，根据投标人的反馈意见并结合政府的目标和政策，对若干条款及条件做出适当调整，以优化项目的风险分配，或提高项目获得银行贷款的能力。

　　10.PPP合同。项目合同是管理公私伙伴关系，并说明在整个项目生命周期内如何分配并降低风险的法律文件。合同中应列出公共部门和私营部门各自的作用和责任、服务义务、项目的收入来源、关键绩效指标、合同监督机制、争端解决机制和终止条款等内容。鉴于PPP合同的长期性，合同应预留适当的灵活性以使其能够适应不断变化的环境。但灵活性不应降低可预见性。

　　11.风险分配。风险分配是PPP获得成功的核心要素。风险分配不当可能会导致招标失败、价格和成本升高以及服务延迟或质量降低。风险分配的基本原则是风险应该由最适合管理并能以最低成本减轻风险的一方来承担。在项目开发的早期阶段就在协议中明确界定风险的分配，有助于吸引私营部门参与并确保公共部门资产负债表的稳健性。一般来说，有关设计、绩效、技术、建设和运营的风险通常由私营部门承担，而其他诸如政治、法律和监管的风险则更适宜由公共部门承担。利率和汇率波动、价格结构和不可预见的风险可以由公共部门和私营部门共同承担。应在项目的规划、设计和建设层面都考虑进自然灾害的风险，以降低自然灾害可能带来的影响，从而降低PPP的金融风险。

　　12.随着市场的发展，更多成功项目的出现，以及私营部门承担风险能力的增强，政府可以调整自身定位。在未建立风险评估基准，或私营部门对市场缺乏充分了解的发展中经济体，政府可以考虑根据其他发展中经济体的类似项目来开发标杆项目，并提供强有力的支持。这些标杆项目可以作为后续项目的起点，使私营部门更愿意承担风险。

　　13.项目融资。“绿地”或新建的基础设施PPP项目本身属于高度资本密集型，如果风险分配得当，项目融资可以有效提高融资的能力。发展长期本币金融市场可以促进当地的银行、公司等市场主体更多地参与基础设施融资。促进机构投资者——比如养老基金、保险公司和主权财富基金——的长期投资还可以扩大基础设施的融资渠道。为长期基础设施投资提供有益的监管框架，包括通过股权转让实现退出的清晰流程，可以促进项目融资。多边开发银行可通过创新性的融资方案，例如贷款、股权投资、贷款担保和项目债券保险等帮助实施PPP项目。已经投入运营的“棕地项目”吸引私人投资的难度相对较小，因为项目已有实际经验和绩效，降低了风险。

　　14.政府支持。一些PPP项目的经济效益高，但财务回报低。对此类项目，适宜由政府提供资金支持，例如通过可行性缺口资金（VGF）提供前期资金补贴、弥补用户付费的缺口和/或提供收入保证。在承担项目的公共机构信誉不足的情况下，政府需要提供担保以确保该机构能够按时履行职责。这就需要政府从中长期角度，积极管理财政承诺及或有债务，以确保财政可持续性。位于人口稠密地区的项目，能从商业经营或土地价值上升中获取巨大的额外收入，这将降低其对政府支持的需求。此外，VGF也可以用作“招标变量”，即选择对补贴要求最少的受让人。许多基础设施建设项目涉及一些较为敏感的决策，如公用事业收费、土地征用或合同授予等，这种情况下，上级政府的政治支持十分必要。

　　15.PPP中心。设立PPP中心，增进与私营部门的协作，可以增强政府部门推动PPP的能力。许多APEC经济体已经在中央或地方政府、行业部门或财政部等综合部门设立了PPP中心。PPP中心可以作为示范中心，帮助政府起草投资计划，制定PPP相关政策，选择、设计和实施项目，提供资金并监督PPP项目的开展，管理与私营部门的长期合同，协调各机构工作，并维护政府利益等。PPP中心还可以开发和管理PPP项目操作手册，对成功和失败的项目进行分析，总结经验，以改进以后的决策，并作为招聘和培训PPP专家的中心。为确保PPP中心的良好运行，专门的政府团队、清晰的职责界定和权威性三者缺一不可。PPP领域的研究成果应更好地适应实体经济发展的需要，增加的投入应切实促进该领域的研究。

　　16.利益相关者协商。PPP项目多为具有重大社会影响的基础设施项目，会涉及许多利益相关者。因此利益相关者的参与和协商对降低公众关切和减少负外部性尤为重要。引导当地公众参与所在地区基础设施项目的遴选、优先级排序和规划，不仅可以赢得公众对项目的支持，也有助于从环境和社会角度评估项目的可行性或可持续性。这将有利于在更好地了解社区民意的基础上对PPP项目进行优先排序，并更好地利用私营部门的资金和专业能力。

　　17.提高PPP的透明度有助于促进利益相关者对项目的理解和参与。需要特别关注移民安置、补偿以及项目给当地社区带来的潜在直接就业收益。以PPP方式提供服务的项目通常会设置关键绩效指标（KPI），包括公众对服务的满意度。在这种情况下，对投资者的奖励取决于项目绩效。绩效评估可以利用部门统计数据、统计机构数据以及调查数据。

　　IV.APEC经济体的早期收获行动

　　为支持基础设施发展和投资多年期计划的实施，APEC各经济体的财长们呼吁政府、私营部门和国际机构采取行动，促进亚太区域基础设施PPP的发展。

　　鼓励亚太地区设立更多的PPP中心。在这方面，我们感谢中国做出的努力，并欢迎近期在中国财政部设立PPP中心作为示范中心，促进PPP项目开发，以及政府的机制建设。

　　通过APEC区域PPP专家咨询组、APEC研究中心、澳大利亚政府发展合作伙伴基金、加拿大PPP支持机制，以及各成员经济体和亚行、世行等国际组织发起的能力建设活动，来加强现有的和试点的PPP中心的能力建设、经验交流和网络化合作。在这方面，我们感谢中国政府利用设在亚行的中国减贫和区域合作基金中的500万美元，支持APEC发展中国家在基础设施PPP、区域合作和互联互通领域的能力建设和项目开发。

　　通过亚太金融论坛等倡议加快资本市场发展，吸引长期机构投资者参与基础设施投资。

　　通过亚太基础设施伙伴关系对话，ABAC促进基础设施投资的利因清单等来帮助政府设计可融资的项目并进行必要的改革。

　　动员世行、OECD等国际组织的资金和知识资源，为亚太地区开发PPP项目及必要的改革提供支持，包括技术援助和交易咨询服务。鼓励多边开发银行进一步探索创新且具备财务可行性的商业模式，支持PPP项目的发展。多边银行可以进一步推动本币债券的发行和/或地方债务融资的发展，帮助吸引长期投资者投资于基础设施PPP项目。此外，通过提供长期贷款、增信产品和动员私营部门资源，多边银行能协助满足基础设施PPP项目的具体要求。（英文为正本，中文译本为参考稿）