原标题：国资管理缺顶层设计 专家建议纳入全国人大监管

　　近日，中央财经领导小组负责人透露，中央将成立自然资源统一管理机构，对自然资源进行保护、利用。

　　有专家认为，这是启动新一轮国有资产管理体制改革的信号。

　　2012年11月，党的十八大明确提出要“完善各类国有资产管理体制”。该采取何种国资监管模式引发了争议。

　　缺乏顶层设计

　　9月20日，中央财经领导小组副组长杨伟民在“2014年中青年改革开放论坛”上作出表示：“今后要建立一个由统一部门履行自然生态空间用途管制的工作机制，具体的建设路径仍在研究和讨论过程中。”

　　这一表述，引起了媒体的广泛关注，有媒体将此解读为，中央将成立自然资源国资委。

　　有专家认为，这是启动新一轮国有资产管理体制改革的信号。此次，中央官员的表态是延续了十八大上的相关决议。

　　2012年11月，党的十八大明确提出要“完善各类国有资产管理体制”。

　　自改革开放以来，随着中国经济的飞速发展，聚集形成了巨大的国有资产和国有财富。但是，国有资产管理体制却相对滞后。

　　国有资产法草案起草组专家、中国政法大学研究生院常务副院长李曙光介绍，我国国有资产包括经营性国有资产、国有金融资产、行政事业性国有资产（包括故宫、泰山等文化历史遗产）、资源性国有资产。

　　自2009年5月1日开始施行的《企业国有资产法》第2条规定：“本法所称企业国有资产（以下称“国有资产”），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”

　　中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏（微博）教授是国有资产法起草小组的专家顾问之一。

　　刘纪鹏教授表示：“国有资产法起草过程中，是制定‘大国资法’还是‘小国资法’曾引发争议。”

　　所谓“大国资法”是包括经营性、行政事业性以及资源性等广义上的国有资产等都在内，“小国有资产法”则仅仅调整经营性国有资产。

　　最终，《企业国有资产法》选择了“小国有资产法，没有涵盖广义的国有资产，而是把其适用范围限定于狭义的国有资产上。

　　李曙光教授认为，现在国有资产管理体制改革缺乏顶层设计，这导致了一系列问题出现。由于缺少法律规范，国有企业之外的很多国有资产没有清产核资，权利义务不匹配，出资人、经营人和监管人的定位不清晰。

　　“以矿山、森林等资源性国有资产为例，现在是国有资产地方所有，但是省、市、县哪一级地方政府呢？法律没有明确，导致代理链条混乱。”李曙光说。

　　为了解决上述问题， 李曙光建议，国有资产管理体制改革需要的顶层设计，要在法治框架下完善国有资产管理体制。

　　模式之争

　　2003年成立的国资委管理的只是经营性国有资产的一部分。

　　刘纪鹏教授曾撰文分析，目前，除国务院国资委监管的约120家中央国有企业外，尚有中央80多个部委的6000多家国有企业及行政事业单位企业化经营的国有资产，以及中央所属的金融类资产不在国务院国资委监管之内。

　　2012年11月，党的十八大明确提出要“完善各类国有资产管理体制”。对这些游离在外的经营性国有资产，该采取何种国资监管模式引发了争议。

　　李曙光教授建议，在法治框架下先行完善成立四大国资委：第一就是2003年已经建立的企业国资委；第二是金融国资委；第三是资源国资委；第四是行政事业及文化遗产国资委。然后把各国有资产纳入到统一的国资管理体系，实现国资国企改革的终极目标。

　　他认为，由于《企业国有资产法》只针对经营性资产中的国有企业。对于其他国有资产没有专门的立法规范。

　　国有金融资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产分属多个部门管理。国有金融资产主要由财政部管理，资源性国有资产中的土地、矿山由国土资源部管理，故宫、泰山等文化历史遗产等国有资产由文化部门管理。

　　李曙光认为，当前，国有资产管理体系存在着九龙治水，管理混乱的问题。

　　比如，金融国有资产的实际出资人多头而不统一的问题。中央层面财政部和汇金公司是主要的中央金融国有资产出资人，地方金融国有资产出资人状况更加混乱，管理模式不一。

　　此前，有关部门曾经调研建立，国有金融和文化资产方面的管理机构。

　　2012年两会期间，时任财政部部长的谢旭人表示，组建“金融国资委”一事，国务院有关部门还在进一步调查研究过程中。2012年6月18日，全国首家省级国有文化资产监管机构——北京市国有文化资产监督管理办公室(以下简称“市文资办”)正式挂牌成立。

　　对于国有资产管理体制模式，刘纪鹏教授主张，建立监管统一出资多元的国资体系。

　　他认为，当前探讨“金融国资委”，貌似只迈出了一步，但其后必将是资源、文化等多个国资委的涌现，会让国资委重新陷入多头管理的窘境。因此，我们必须坚持监管统一、出资多元的国资改革思路，才能真正推进国资监管改革的深化。

　　刘纪鹏教授建议，将国有资产分为公益性和营利性两大类。公益性国有资产主要是提供公共物品和接受公共补贴的企业，履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。营利性国有资产是指按照市场经济商业原则运营，主要受民商事法律调整。他认为，建立“全口径、全覆盖”的统一国资监管体系，才是国有资产管理体制的方向。

　　李曙光教授强调，成立四大国资委的目的，并不是多设机构强化行政化管理，而是在以《公司法》《企业国有资产法》等为代表的法治框架下推动国资国企的战略性调整与改革，厘清各产权关系，明确出资人职责，提高改革效率。

　　将国资纳入到全国人大监管

　　如何建立科学有效的国有资产监管体系，是国有资产管理体制改革中的重要问题。

　　李曙光教授建议，国资国企改革应纳入到人民代表大会监管之中，在全国人大常委会设立国有资产监督委员会，专门行使监管国有资产的职责。

　　据参与《企业国有资产法》起草工作的专家介绍，该法制定过程中，是否将国有资产纳入到全国人大常委会监管就曾引起讨论。

　　《物权法》第45条和《企业国有资产法》第6条都规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”。

　　李曙光教授认为：“在此种模式下，国资委定位不明确，既是出资人又当监管者，既是运动员又是裁判员。”

　　按照我国现行的《宪法》，一切权利属于人民，而代表人民行使权力的机构是人民代表大会，最高权力机构是全国人民代表大会。因此，真正的国有资产股东代表应是全国人民代表大会，全国人民代表大会应代表国家行使国有财产所有权。

　　从理论上来说，全国人民代表大会委托国务院行使国有财产的所有权。国务院理应就国有财产所有权的行使向全国人大负责和报告。

　　按照《企业国有资产法》第七章特别规定，国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。这实际上是为强化人民代表大会职能，明确委托人、出资人地位提供了注解。

　　李曙光教授建议， 新设国有资产监督委员会作为人大常设的专门委员会，在此种模式之下，国有资产委员会具体行使全民委托人的监督职能。国资委应当定期向国有资产监督委员会报告国资运营情况。报告的内容应当包括国资总量、各行业分布状况、资产运营情况、人事任命情况。如果国资委行为可能损害全民利益，则有权变更国资委所做决定。