在污染物排放权试点工作实施7年后，国务院办公厅近日出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号），提出“排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量……建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革”。

　　《指导意见》也强调，推进排污权有偿使用和交易工作，是为了“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，促进排污单位树立环境意识，主动减少污染物排放，加快推进产业结构调整，切实改善环境质量”。

　　排污权有偿使用，促进污染物总量削减

　　清华大学环境学院教授、清华大学总量控制技术政策研究中心主任陈吕军告诉记者，排污权交易是指在污染物排放总量控制前提下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利，并允许该权利像商品一样被买入卖出，以达到污染减排和保护环境的目的。

　　“《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中指出，‘推行排污许可证制度，开展排污权有偿使用和交易试点，建立国家排污权交易中心，发展排污权交易市场。’开展排污权交易制度的设计和实施，对我国当前实施节能减排战略具有重大的现实意义。”陈吕军强调，污权交易制度设计的目的有二。一是告诉排污者们要想排污必须有偿取得排污权，就像他们有偿取得土地使用权一样，只有这样他们才会珍惜这种排污权；二是通过这一制度，促进污染物总量减排，同时通过价格机制进而促进产业结构调整。

　　环境保护部总量司副司长黄小赠进一步解释说，排污权有偿使用和交易制度的核心是将全民共同拥有的环境作为资源进行管理，将原来排污单位无偿获取排污权改为有偿使用，排污单位可将有偿取得的排污权作为无形资产进行交易。此外，对企业征收排污权有偿使用费和征收排污费并不矛盾，不可相互取代。

　　黄小赠说，前者是购买排污权利，反映的是占用环境资源的价值，基于占用的指标量进行征收；征收环节在前端，是对排污行为的一种前置约束；作用是确立环境容量资源的有价性、稀缺性，目的是推动企业减少环境资源的占取，以解决我国环境容量资源长期无价和低价使用的问题。后者是进行污染补偿，根据排污单位的实际排放量进行征收，征收环节在后端，是对排污行为的末端约束；作用是推动企业减少污染排放，增加环保资金用于支持重点减排项目建设。

　　黄小赠表示，排污权有偿使用涉及两类企业：一是现有排污单位，《指导意见》明确，由各地根据当地环境质量改善要求，以及企业承受能力等，逐步实行有偿取得，而不是一刀切。“这给予了各地一定的灵活性，便于更好地推进试点工作”。二是对新改扩建项目，排污权原则上都要以有偿方式取得，体现了更严格的管理要求，有利于促进新建项目珍惜环境资源，采取先进工艺技术和污染防治措施，减少污染物排放。

　　“排污权交易制度的实施可以促进我国污染物总量削减。”陈吕军说。

　　交易受区域总量、排放标准等政策约束

　　《指导意见》对“控制交易范围”规定，“排污权交易原则上在各试点省份内进行。涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行。火电企业（包括其他行业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易。工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易。”

　　陈吕军说，之所以对“交易范围”进行控制，首先是由于该制度还在摸索过程中，涉及内容很多，还需要试点研究。不过，水污染物的排污权交易方面，除在流域内的企业可交易外，在县一级或地级市本级内企业也可交易，但很难进行跨区域交易；而大气排污权交易的区域大一点，理论上可以在全国范围内交易，二氧化碳的排放权甚至能做到全球交易。

　　“目前交易的污染物，就空气而言，仅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物三种污染物，由于每个行业实际排放的空气污染物组分非常复杂，要做到跨行业交易比较难。”陈吕军补充说。

　　除对交易范围进行控制外，黄小赠说，《指导意见》还提出“严格落实污染物总量控制制度”，这是开展试点工作的前提。“试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层，不得突破总量控制上限。”

　　也就是说，排污权的转移还要受到区域总量指标、环评审批、排放标准等其他政策的约束，并且为了保证当地的环境质量，地方政府的污染治理计划等各项环境管理要求也将对企业污染排放有约束作用。因此，虽然企业可以通过交易机制在市场上购买到排放权，但实际排放量还要受到国家和地方其他环境保护法定义务的制约。黄小赠说，从总体判断，通过各项法规政策的共同作用，排污权交易制度的实施基本不会出现在某个区域内排污权过于集中，而导致局部地区环境质量的恶化。

　　陈吕军说，排污权交易制度的实施还有助于促进环境监管，杜绝偷排。

　　 排污权交易已成国际上通行的做法

　　黄小赠说，当前，推动污染减排主要依靠行政手段，社会减排成本较高，减排成果也难以持续巩固。排污权有偿使用和交易制度将灵活的市场机制引入环保工作中，可产生良好效果。排污权交易对污染减排长效机制的建立，对总量目标的完成和污染减排的定量化管理以及降低全社会污染减排成本，都会起到重要的推动作用，排污权交易也是国际上通行的做法。

　　陈吕军说，美国和欧洲排污权交易制度，实施效果有好有坏，“但总的还是不错的，已取得明显的经济、社会和环境效益。”

　　陈吕军举例道，美国是最早提出并试行排污权交易制度的，从20世纪70年代中后期开始，美国国家环保局（EPA）尝试将排污权交易应用于大气污染源和水污染源管理。逐步建立起了以补偿、排污银行和容量节余等为核心内容的一整套排污权交易体系。其中，美国实施二氧化硫排污权交易政策后，二氧化硫削减量从1980年至1995年，减少了45%，超过预定目标；污染控制费用显著节省，1994年审计发现，本需要减排的49亿美元/年费用下降为20亿美元/年；空气中二氧化硫浓度下降37%，颗粒物浓度下降22%，降水的酸积沉现象明显减少，大气质量得到明显改善。

　　“美国排污权交易制度显示，严格的总量限制对环境质量状况的影响十分重要；排污信用的削减须真实有效，排污信用的减少可量化，作为交易的排污权须可计量；政府鼓励早期的排污削减，交易者能及时准确了解到排污信用的供给与需求关系，交易双方能很好了解并遵守制定的交易规则；排污权交易价格能随市场变化自动调节，尽量减少交易成本；政府在排污权交易体系中发挥着重要作用等。”陈吕军说。