今年8月正式发布的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称新“国十条”）明确提出了加快发展现代保险服务业的总体要求、目标任务、战略举措和政策措施，是指导当前和今后一个时期保险工作的纲领性文献，在保险业发展史上具有里程碑式的重大意义，对保险业改革发展将产生积极而深远的重要影响。新“国十条”涉及保险业改革发展的方方面面，内涵十分丰富，创新之处很多，主要体现在十个方面。

　　第一个创新：将保险业的战略定位提升到历史新高度

　　新“国十条”站在历史和时代的高度，从顶层设计的视角对保险业进行了全新的定位，体现了国家将保险业纳入经济社会发展全局的战略性思维和前瞻性部署。一是新“国十条”提出保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，这是前所未有的。新“国十条”从产业发展和风险管理的角度，进一步明确了保险的产业地位和功能作用，这是基于保险业发展的历史经验和现实情况的重要论断。保险业在世界经济中扮演着重要角色，2013年世界平均保险深度为6.3%，保险密度为652美元，全球范围内大量的政府部门、企业、家庭和个人通过保险来分散和转移生产生活中面临的风险。二是新“国十条”提出保险是社会文明进步、经济发达程度、社会治理能力的重要标志，这是前所未有的。保险从产生之初，其承载的“人人为我、我为人人”的共济精神，就充分体现着人类社会对文明进步和自我管理的追求，而且这种精神一直得以传承和光大。新“国十条”从社会发展规律和保险行业特征的角度，将保险从物质和精神层面进行了升华。三是新“国十条”提出保险服务国家治理体系和治理能力现代化，这是前所未有的。推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的目标。纵观保险业的发展历史，无论从理论还是从实践的角度看，保险机制一直是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。新“国十条”提出立足于服务国家治理体系和治理能力现代化，把发展现代保险服务业放在经济社会工作整体布局中统筹考虑，这是对保险业在国家治理体系建设中地位与作用的肯定和认可。

　　第二个创新：开启了现代保险服务业发展的新征程

　　着眼未来，新“国十条”勾画了保险业改革发展的宏伟蓝图。这张蓝图可以概括为“一个转变”和“四个成为”。“一个转变”是指努力由保险大国向保险强国转变。我国已经是全球最重要的新兴保险大国，2013年全国保费收入1.72万亿元，世界排名第4位。但是从保险深度、保险密度等指标看，跟一些保险强国乃至世界平均水平相比，我国仍存在不小的差距。2013年我国保险深度为3%，保险密度为209美元，低于全球平均水平。新“国十条”提出，到2020年，基本建成保障全面、功能完善、安全稳健、诚信规范，具有较强服务能力、创新能力和国际竞争力，与我国经济社会发展需求相适应的现代保险服务业，我国保险深度达到5%，保险密度达到3500元，这意味着保险业综合发展水平逐步提高，保险强国建设将迈出重要步伐。“四个成为”是指保险成为健全金融体系的支柱力量、改善民生保障的有力支撑、创新社会管理的有效机制、促进经济提质增效升级和转变政府职能的重要抓手，成为政府、企业、居民风险管理和财富管理的基本手段，成为提高保障水平和质量的重要渠道，成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。“四个成为”既是时代发展对保险业提出的客观要求，也是保险业促进经济社会发展和保障人民生产生活的重要使命，意味着保险的社会“稳定器”和经济“助推器”作用得到有效发挥，保险在经济社会发展全局中的地位得到大幅提升，代表着现代保险服务业的未来发展方向。

　　第三个创新：赋予了保险业发展中政府与市场关系的新内涵

　　党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。按照这一要求，新“国十条”明确提出保险业发展的基本原则之一就是坚持市场主导、政策引导。一是对于纯商业化业务，重点在于营造公平竞争的市场环境，减少政府对产品、业务的过多审批和不合理干预。只有政府不越位，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用。二是对具有社会公益性、关系国计民生的政策性业务，重点在于创造低成本的政策环境，给予必要扶持。以农业保险为例，美国于1938年通过了《联邦农作物保险法》，设立联邦农作物保险公司，赋予该公司独家开展农业保险业务的权力。1996年美国政府决定农作物保险由私营保险公司经营或代理，随后又于2000年颁布了《农业风险保障法》，进一步提高了对农作物保险保费的补贴水平。目前，我国各级政府对发展农业保险都给予一定财政补贴，未来在补贴险种、地区方面还可以进一步扩大。三是对具有积极作用但基础薄弱的业务，需要政府更多发挥引导作用，推动其更好发挥服务经济提质增效升级的作用。比如，为高科技企业提供保险。科技保险对于提高国家科技投入支出效率、引导保险金融资源向科技领域配置、激发社会创新活力、提升企业创新能力、完善国家创新体系建设具有重要意义。国际上，成立于2001年的美国技术保证保险协会为全美风险投资协会的会员提供“技术保证保险”，主要为科技、生命科学、数字媒体以及风险投资行业提供保险和风险管理服务，提供诸如公司管理责任保险、高科技过失与疏忽保险等风险保障，为推动科技创新提供了有力支持。

　　第四个创新：开辟了保险业参与多层次社会保障体系建设的新途径

　　《决定》明确提出，要加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。新“国十条”对商业保险参与多层次社会保障体系建设进行了明确部署。一是重新定位了商业保险在社保体系建设中的作用。新“国十条”提出，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，这是对商业保险功能作用的深度挖掘，也是对近年来我国保险业参与社会保障体系建设的充分肯定。新“国十条”进一步提出，商业保险要逐步成为个人和家庭商业保障计划的主要承担者、企业发起的养老健康保障计划的重要提供者、社会保险市场化运作的积极参与者。这说明，保险业在改善社会保障方面可以大有作为。一方面，保险业在国家提供的基本养老、医疗保险之上，可以提供补充性的商业养老和健康保险，满足多元化的民生保障需求。另一方面，保险业通过提供基本养老和医疗保障经办服务，能够提升基本社保的服务效率和质量，放大保障效应、降低运行成本，提升居民养老医疗保障水平和均等化程度。二是启动个人税收递延型商业养老保险试点。这标志着建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险相结合制度的真正起步，是改变养老保险完全由国家、企业包办，实行国家、企业、个人三方共同负担（“三支柱”架构），调动职工个人储蓄养老资源的重要举措。在制度建设上完善了三支柱的养老制度结构，有利于减轻未来财政负担，促进养老保障体系可持续发展；有利于丰富养老保障的层次，满足人民群众多样化的养老保障需求。三是拓展了保险业参与社保体系建设的新领域新模式。新“国十条”提出发展住房反向抵押养老保险、独生子女家庭保障计划、失独老人保障、长期护理保险、健康管理服务等等，支持符合条件的保险机构投资养老服务产业，支持保险机构参与健康服务业产业链整合，探索运用股权投资、战略合作等方式设立医疗机构和参与公立医院改制。这些提法更为专业具体，体现了对国际经验的引进吸收和再创新，有利于推动保险业在更深层次、更广领域参与社保体系建设。

　　第五个创新：实现了保险业服务社会治理体系建设的新突破

　　《决定》提出，着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，创新社会治理机制，提高社会治理水平。新“国十条”提出现代保险服务业要成为创新社会管理的有效机制。一是加强社会风险管理。在现代治理体系中要求发挥好市场机制在社会管理中的作用。商业保险是一种市场化的风险管理机制，通过积极发展财产保险、人身保险、健康保险、意外伤害保险等各种类型的保险产品和服务，能够帮助社会公众运用市场化手段加强风险管理，进而增强全社会抵御风险的能力。同时，充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用，强化事前风险防范，能够减少灾害事故发生，促进安全生产和突发事件应急管理。二是创新公共服务提供方式。国外实践证明，政府采购商业保险产品和服务，不仅能够有效管理社会风险，而且优化了政府职能，节约了成本，提高了公众满意度，稳定了社会经济发展，有效提升了社会公众经济生活水平。近年来，保险业开展的大病保险、参与“新农合”和基本社会养老医疗经办服务等，在提高公共服务效率，降低政府管理成本方面都取得了明显成效。截至2014年上半年末，共有13家保险公司在全国26个省260个统筹地区开展大病保险，覆盖人口4.7亿，保障水平平均提高10～15个百分点。三是发挥责任保险化解矛盾纠纷的作用。通过责任保险，可以把人与人、人与企业、人与政府之间的纠纷转化为比较单纯的经济关系，有利于形成市场与政府相互配合的高效率的社会管理机制。新“国十条”提出，要强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式。在食品安全、环境污染、医疗责任等领域发挥政府引导作用，推动责任保险发展，不断丰富责任保险产品和服务体系，用经济杠杆和多样化的责任保险产品化解民事责任纠纷。

　　第六个创新：迈出了建立巨灾保险制度的新步伐

　　《决定》明确提出建立巨灾保险制度。在前期反复论证、开展大量研究的基础上，新“国十条”第一次以国务院文件的形式明确了巨灾保险制度的基本框架，提出以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。一是形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。巨灾风险造成的损失巨大，传统的保险风险分散机制远远不能应付巨灾之后的赔偿和给付。要探索由中央财政、地方财政、保险企业、资本市场和相关个人参与的多渠道风险分散机制。二是制定巨灾保险法规。巨灾保险都要有完善的立法作为制度基础。要加快推动巨灾保险制度立法进程，把《地震巨灾保险条例》作为突破口，研究制定巨灾保险制度框架体系，推动建立巨灾保险基金。三是夯实建立巨灾保险制度的基础。新“国十条”专门提出，要建立核保险巨灾责任准备金制度，建立巨灾风险管理数据库，并提出鼓励各地根据地方风险特点，探索不同灾害的保障模式。这些基础工作的推进，将极大提高巨灾保险制度的科学性、有效性和可行性。

　　第七个创新：拓展了保险业促进经济提质增效升级的新领域

　　新“国十条”从保险业资产负债表两端，提出了一系列服务经济提质增效升级的新思路新举措。一是发挥保险资金的独到优势，为经济建设提供长期资金支持。保险资金具有规模大、期限长、成本低、现金流稳定的特点，可以满足大型项目建设和重点企业融资量大、长期还本付息的需要。鼓励保险资金支持重大基础设施、棚户区改造、城镇化建设等民生工程和国家重大工程。鼓励保险公司通过投资企业股权、债权，支持科技型企业和战略性新兴产业发展。截至今年6月底，保险业通过各类债券向实体经济提供资金3.6万亿元。二是发挥保险对产业发展的保障作用。农业作为国民经济重要的基础产业，针对分散经营、自然灾害多发的特点，“三农”保险为稳定农业生产发挥了很好的保障作用。目前我国主要农作物承保面积超过11亿亩，三大口粮作物承保覆盖面达65％，参保农户数达2.14亿户次。2007～2013年，我国农业保险累计提供风险保障4.07万亿元。2013年，出口信用保险为出口产品、服务和海外投资提供风险保障3970亿美元，受益企业4.5万户。三是发挥保险对企业的增信作用。新“国十条”明确提出加快发展小微企业信用保险和贷款保证保险，通过保险的保证作用为小微企业提升信用水平，大大增强了小微企业的融资能力。建立完善科技保险体系，推广国产首台装备的保险风险补偿机制，可以促进企业研发投入，支持企业创新和科技成果转化。下一步要统筹研究科技研发保险费用支出税前扣除政策，可以在源头上减少企业科技投入风险，促进企业研发投入和社会融资。

　　第八个创新：开创了保险业改革开放的新格局

　　新“国十条”立足当前保险业实际，明确了推进保险业改革开放、全面提升行业发展水平的重点领域和关键环节，必将为保险业发展注入新动力。一是明确了深化改革的主攻方向。新“国十条”提出了下一步保险业改革的重点，主要是加快建立现代保险企业制度，完善保险公司治理结构，全面深化寿险和商业车险费率市场化改革，深入推进保险市场准入退出机制改革，加快完善保险市场体系等。这些重点举措，将推动保险业改革不断走向深入。二是明确了对外开放的重点领域。我国保险业基本实现了全面对外开放。目前，有15个国家和地区的境外保险机构在我国设立了56家外资保险公司，外资保险公司市场份额为3.91%。我国保险企业通过海外上市、设立境外分支机构等形式开展了国际化经营的有益尝试，有12家境内保险机构在境外设立了30家营业机构，有7家保险机构在海外上市。然而，与建设保险强国的目标相比，保险“走出去”力度仍显不足，目前，保险服务逆差在我国服务贸易逆差中占比在15%左右。针对这种情况，新“国十条”提出鼓励中资保险公司尝试多形式、多渠道“走出去”，为我国海外企业提供风险保障。支持中资保险公司通过国际资本市场筹集资金，多种渠道进入海外市场等。努力扩大保险服务出口。三是明确了亟待加强的发展领域。针对我国保险市场发展的相对薄弱领域，新“国十条”提出了下一步发展的重点。

　　第九个创新：绘就了中国特色保险监管制度的新蓝图

　　新“国十条”从全面提升行业发展水平、加强基础设施建设和防范化解风险等方面对加强和改进保险监管作出了要求，明确了保险监管工作的指导思想、基本原则和重点任务。一是推进监管现代化。新“国十条”明确提出推进我国保险监管体系和监管能力现代化，今后一个时期，保监会将以保护消费者权益、防范市场风险、促进市场繁荣为监管目标，坚持维护公平与促进效率、功能监管与机构监管、宏观审慎与微观审慎、原则监管与规则监管相统一，强化公司治理、偿付能力、市场行为三支柱监管制度建设，形成理念科学、目标明确、架构合理、边界清晰、运行有效、具有国内影响力和国际话语权的现代化保险监管体系。二是突出消费者保护。保护保险消费者权益是保险监管工作的首要目标。推动完善保险消费者合法权益保护法律法规和规章制度，加大保险监管力度，监督保险机构全面履行对保险消费者的各项义务，严肃查处各类损害保险消费者合法权益的行为。这将推动我国保险消费者权益保护工作不断加强。三是防范金融风险。防范风险一直是保险监管工作的重中之重。新“国十条”提出，要加强保险业全面风险管理，建立健全风险监测预警机制，完善风险应急预案，优化风险处置流程和制度，提高风险处置能力。强化责任追究，增强市场约束，防止风险积累。加快建设第二代偿付能力监管制度，紧盯偿付能力风险，守住不发生系统性区域性金融风险的底线。

　　第十个创新：迎来了政府推动和政策支持保险业发展的新机遇

　　新“国十条”提出对具有社会公益性、关系国计民生的保险业务，以及对服务经济提质增效升级具有积极作用但目前基础薄弱的业务，要创造低成本的政策环境，更好发挥政府引导作用。这一基本原则以及提出的一系列支持政策，充分体现了在国家治理体系建设和治理能力提升过程中对发挥保险作用的重视。一是建立保险监管协调机制。要加强保险监管跨部门沟通协调和配合，形成促进商业保险与社会保障有效衔接、保险服务与社会治理相互融合、商业机制与政府管理密切结合的机制。这就从发展和监管层面上给保险业创造了良好的政策支持环境。二是鼓励政府通过多种方式购买保险服务。新“国十条”单列一条，对政府购买保险服务提出要求。这一重大举措既有利于提升政府公共服务效率，也将大大开辟商业保险参与公共服务的新领域，创造出新的保险市场。新“国十条”提出，对商业化运作效率更高的公共服务，政府可以委托保险机构经办，也可以直接购买保险产品，这样有利于降低政府支出，提高资源利用效率。三是完善税收和财政政策。新“国十条”提出，适时开展个人税收递延型商业养老保险试点，落实和完善企业为职工支付的补充养老保险费和补充医疗保险费的有关税收优惠政策，完善对农业保险的财政补贴政策。这些税收和财政政策的运用，有利于缓解群众日益增长的养老健康需求与政府有限财力之间的矛盾，充分体现了“惠而不费”的思想。四是加强养老产业和健康服务业用地保障。新“国十条”明确提出，各级人民政府要在土地利用总体规划中统筹考虑养老产业、健康服务业发展需要，扩大养老服务设施、健康服务业用地供给，优先保障供应。加强对养老、健康服务设施用地监管，严禁改变土地用途。鼓励符合条件的保险机构等投资兴办养老产业和健康服务业机构。这为我国养老产业和健康服务业发展，以及保险业参与其中提供了强有力的土地资源政策支持。■王祖继 作者系中国保监会副主席