跨越三届人大、历经十年的《预算法》修改有望画上句号。预算法修正案（草案）今日起将提请十二届全国人大常委会第十次会议进行第四次审议。根据立法法的规定，如果常委会组成人员意见相对一致，该草案可能在本次会议上被提请表决。财税专家普遍预测，这次表决通过的概率非常大。

　　“板上钉钉”

　　中国财税法学会副会长、武汉大学教授熊伟向北京商报记者透露，8月11日和12日，人大法工委曾召集一些专家对预算法的四审稿征集修改意见，按照各方面传递出的信号，四审稿在这次全国人大常委会上通过是“板上钉钉的事儿了”，按照流程应该是8月25日开始审议，会议的最后一天也就是8月31日进行表决。

　　与三审稿相比，四审稿经过了人大法工委的修改和把关，在文字表达和立意上更加清晰，对行政部门的约束力也更强。比如，三审稿提出“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门、单位不得为任何单位和个人的债务提供担保”，在四审稿中将“地方政府”改为“各级政府”，这就等于包含了中央政府在内。

　　曾多次参与《预算法》修订专家讨论的上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪认为，经过十年的修订，预算法在明确立法宗旨，完善预算审查、监督制度，强化预算法律责任等方面有了不小的进步。比如，提出“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，由原来的狭义公共预算扩展到一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等组成的体系。

　　“但这些进步都谈不上突破性的，只能说是一些技术层面的改进，没有触动现有的制度本身，整个法律给予社会公众和人大监督、制约政府职能的能力还是很软化。”蒋洪仍以预算完整性举例道，现有修改版的表述中，预算公开只涉及“收入和支出”，没有涉及“资产和负债”，这就使得预算管理的完整性受到很大制约。

　　修法十年

　　伴随着1994年分税制财政体制改革的实行，现行的《预算法》1994年通过，1995年开始施行。但由于当时立法技术及各界对预算制度的了解还十分有限，导致《预算法》的制定并不完善，在实施不久就暴露出许多问题。

　　早在上世纪90年代就有修法的动议，2004年全国人大《预算法》修改工作小组成立，从此正式开始了漫长的修法路。

　　蒋洪回忆，在2006-2010年之间，曾有过几个版本的预算法修订稿，其中有些版本给予人大在预算审批和监督上的权限比后来的二审、三审稿要大很多，但因为各部门分歧太大，尤其是财政部的坚决反对，所以没有作为正式版本公开，最后也不了了之了。

　　公众能够看到的是，2012年6月，《预算法修正案（草案）二次审议稿》提交给十一届全国人大常委会审议，随后在全国人大网站上向社会公布。公布后一个月内征集到了超过33万条意见，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

　　对于这个首次公开征求意见的修订版本，包括熊伟和中央财经大学财经研究院院长王雍君在内的许多专家都发出了“离预期差很远”的声音。此后众多学者逐条提出修改意见，并积极奔走。

　　因各方意见分歧较大，2013年8月原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议，三审延期。一直拖到今年4月21日，十二届全国人大常委会第八次会议对《预算法（修正案草案）》进行了三审。在不少专家看来，三审稿较二审稿在预算法立法宗旨，细化全口径预算管理制度、预算公开制度规定，赋予地方政府有限度的发债权等方面都有较明显的进步。

　　博弈财政部

　　在不少专家看来，整个预算法的修改历程，是立法部门和行政部门博弈的过程，遗憾的是，在这个过程中，中央层面更倾向于行政部门。一个明显有悖常理的事情是，在全国人大预算工委起草修法过程中，财政部门一直起了非常大的主导作用，而预算法规范的对象恰恰是财政部门。“由被约束的对象起草针对自己的约束法律，其效果肯定无法让公众满意。”蒋洪表示。

　　此外，央行和财政部门在国库管理权上发生分歧，双方各自上书力争，国务院法制办不得不一直调停，但在这个过程中，一些争议焦点在条款中改得越来越模糊。

　　“最难的就是各个权力机关的利益协调问题，此外，限制政府权力本身也会受到许多利益集团的阻碍。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示。

　　“修改之前《预算法》被称做一部‘空法’，修改了十年后，仍与现代预算体制不相适应，某种意义上讲，它还是一部‘空法’，我现在最担心的是，四审稿一旦通过，相关部门会对此定调，很长一段时间内，关于预算法漏洞的问题将不再被提起。”蒋洪表示。

　　在熊伟看来，十八届三中全会提出，要坚持和完善人民代表大会制度，预算制度的关键也是要看人大代表的权利和执行力。预算法修改涉及到各方利益，只有协调好各方利益才能保障它的实施，在这种背景下，只要能向前走半步，也是一种进步。