构建现代公共文化

　　服务体系的财政支持保障政策

　　■ 贾康/文

　　在现代国家治理体系中，必须构建现代公共文化服务体系。中国以改革开放开启“三步走”现代化宏伟事业，在走向2050年“中国梦”伟大民族复兴愿景实现的整个历史时期中，综合国力的提升必然要表现为物质财富“硬实力”与文化、文明“软实力”相呼应的提升过程，公共文化服务体系是造就“软实力”的基础条件，关联着国民素质的培养、社会氛围的和谐、民众生活质量的上升与幸福感的增进。

　　国家历来重视公共文化服务体系建设，建国之后在传统体制下，就初步形成了城乡公共文化事业发展的机构组织体系，并产生了为人称道的许多优秀文化产品与服务供给形式。

　　改革开放以来，又有与时俱进的调整和发展，但确实仍面临着一些转轨中的困难和挑战，城乡公共文化服务亟需跟随打造中国经济“升级版”和推进基本公共服务均等化，实现其升级优化。

　　与十八届三中全会确立为治国理念的“现代国家治理”相匹配的现代公共文化服务体系，总体上属于准公共产品性质，它所提供的产出供给，表现为一系列公众文化生活的形式与内容，不应以营利为基本导向，但又会与市场运营机制形成一些联结点和交集，作为国家治理的基础与重要支柱的公共财政分配，显然应当对其给予必要的支持、保障，并动态优化其与市场机制的对接和互动。相关的财政投入和财政政策，十分需要加强和改进。

　　具体考虑，财政对于现代公共文化服务体系的支持，可分为几个基本方面：

　　第一是增加投入，保障必要的公共资源支撑。在这方面，亟需注重强调基本保障的“托底”、“均等化”和“雪中送炭”的原则。比如欠发达、边远地区的农家书屋、乡村社区文化中心、贫困县的公共图书馆等，是财政投入应优先考虑的支持对象。越是经济落后、交通不便地方的公共文化服务要素，越要考虑实实在在地纳入“文化下乡”的覆盖面而体现“公共财政的阳光照耀”。以财政支出和转移支付为后盾推进的各区域“基本公共服务均等化”，必须清晰体现在各级政府“事权与支出责任相适应”的清单中，配之以经预算程序作出安排的稳定、可持续的财力投入。此外，一般而言，带有事业单位特定属性的文化机构不可能完全推向市场，就必须要有国家财政作为后盾支持，包括一些高雅的文化艺术形式，一些公立博物馆、美术馆等。这种按照文化艺术“事业”定位需匹配的财政支持，必须按照中共十八届三中全会的精神结合事业单位的深化改革加以明晰，比如处理好它的开办费、运营费、日常经费的筹措、运营机制的系统性优化。

　　第二是大力提高资金使用效率，积极探索和发展公共文化服务的绩效考评制度。财政投入的目的在于提供使老百姓受益的公共文化服务产出，作为成绩的考量，同样可以在理论上纳入投入—产出、成本—效益分析的框架，但其指标体系和方法的设立和运用，却比常规市场主体提供一般商品的减本效益分析方法复杂得多，因为公共文化服务提供出的效益，更多的是综合效益、社会效益、社会和谐度和民众幸福感的上升，等等。这十分需要积极借鉴国内外已有的经验，结合现代财政制度建设“提高效率”、发展绩效评估的要求，在财政投入支持、保障公共文化服务的绩效考评方面，探索、形成一套可操作的考评指标体系和方法，以形成资金投入效率提高的压力、约束与问责机制，以利于公共利益的最大化。

　　第三是应积极结合现代市场体系的发展完善，积极探索和鼓励现代公共文化服务体系中可与市场对接、互动部分的投融资机制和运行、管理机制的创新。在文化艺术“事业”发展的同时，还伴随有文化艺术“产业”发展的问题：必须承认市场的作用在明显提升，其机制往往有可用之处，比如对“文化下乡”概念下的电影、文艺演出等，可以积极运用政府采购等与市场主体对接的机制。对文化市场、文化创意产业的发展，政府要把握的是适当推动这类市场的框架建设和构建公平竞争环境，同时也不排除在某些方面，把文化艺术品市场与政策性融资对接，比如说以信用担保、财政后盾支持的推动，以及探讨以财政为支持后盾的文化产业创新基金和引导基金的作用，打造商业性融资支持为主而政策性融资适当介入的一套对多样性的文化产业活动全覆盖的融资支持体系。（作者：财政科学研究所所长）

　　 

　　延伸

　　财政经济与文化艺术如何有效结合

　　现实生活中需要把文化艺术和财政经济结合在一起，形成财政资金与政策的合理支持机制。这可从三个层面简述：

　　第一个层面，在我国走向现代化过程中，文化艺术和经济都需要打造“升级版”。国民经济的发展现在明确地提出了打造“升级版”的要求，即要加快发展方式转变，提升发展质量，助力于在全面深化改革中提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。而经济和文化艺术之间有着直接和间接的种种关联。总体来说，在中国的发展过程中，走向现代化的各种要素里面，离不开文化艺术，并要使之也进入一个提升的过程。在实现“中国梦”的过程中，最关键的还是要培养一批又一批高素质的国民，而这些国民在随着经济生活一步一步升级的过程中，必须跟上他们的文化素养的加强，跟上艺术生活因素的升级，才可能真正体现德智体美全面发展，这是我们所说的以人为本、科学发展应该包含的一种结合。经济与财政的因素属于“硬实力”，而文化艺术的因素属于“软实力”，中国的现代化一定要追求两方面的有效结合，相得益彰，共同构筑国家民族的综合实力。

　　第二个层面，要把财政经济的支持作用和“艺术”、“文艺”等概念下的文化事业、产业相结合。

　　首先，我们的文艺不可能完全推向市场，其中一部分要继续沿用事业单位性质，这就必须要有国家财政作为后盾支持。同时，国家在它的运营以及所从事的艺术和文化推广方面，必须要在战略层面进行指导。比如对于高雅艺术应该有我们自己的一份执着和一份特定的有品位的追求。如果说得再开阔一点，一些高雅的其他文化形式，如一些公立博物馆，也类似于这样的定位。这种就需要结合文化艺术“事业”的定位明晰其所需匹配的财政支持。

　　其次，在文化艺术“事业”发展的同时，还有文化艺术“产业”的问题：必须承认市场的作用在明显提升，对艺术品市场、文化市场、文化创意产业的发展，政府要把握的是适当地推动这类市场的框架建设和构建公平竞争环境。当然，也不排除在某些政府看得相对准的方面，把文化艺术品市场与政策性融资对接。在特定的文化产业增长点上，还应探讨以财政为支持后盾的文化产业创新基金和引导基金的作用。

　　第三个层面，要十分重视志愿者组织、公益团体以后可能发挥的作用。因为中国现在先富起来的阶层已经越来越清晰地表现出他们对公益事业、文化事业的兴趣和他们有积极性在这里面发挥自己一份作用的意愿。我们可以和必须适当引导一些文化艺术方面的公益事业发展，更多地把志愿者组织和公益团体力量对接上去。

　　举一个国际经验方面的例子：美国匹兹堡市的街上有一个商店，里面是一些二手货，价钱相当便宜，与它关联着的是匹兹保市有一个歌剧院，这个歌剧院吸引了一群高雅艺术爱好者，他们以志愿者组织的方式把自己家不用的东西捐出来，然后在这个商店出卖。他们排出了值班表，每天去的人不一样，按照志愿者组织的规则，不以营利为目的，筹集资金支持高雅艺术。这既不是政府直接介入，也不是企业直接介入，就是第三部门、志愿者组织在这里发挥了值得称道的作用。

　　在中国也应有这样的一片天地。在它们的发展中，至少在初期发展阶段，政府应该给予一定的引导和必要的第一推动力，或者前期阶段的助力支持，这应该作为财政的支持政策体系之系统工程中的一个部分，一并加以考虑。（贾康）

　　 

　　链接

　　财政支持公共文化发展：加大投入与优化结构并行

　　公共文化服务是一项重要的公共服务，与文化产品及文化服务息息相关。随着我国民生建设的不断深入，公共文化服务对于建设社会主义先进文化的重要作用也得到了政府越来越多的重视。

　　为支持构建现代公共文化服务体系，近日，中央财政下达了全国博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放专项资金49.57亿元，2014年共支持地方1815个博物馆、纪念馆，1005个市级和5542个县级美术馆、公共图书馆和文化馆，以及34706个乡镇文化站面向社会免费开放，并提供基本公共文化服务。

　　而公共文化设施的公益性质要求政府给予经费方面的支持和保障。事实上，近年来，随着我国经济社会的发展，公共文化投入不断增加，文化建设基建投资增幅也较大。一大批覆盖城乡公共文化基础设施建成，大大促进我国公益文化事业和精神文明建设的发展，同时也推动了我国文化产业的发展。投入不断加大

　　中央财政近年来不断加大投入力度，支持构建覆盖城乡的公共文化服务体系，2003年至2012年累计投入580.11亿元，年均增长82.2%。

　　按照中央关于文化改革发展的总体部署，2012年，财政部印发《关于贯彻落实十七届六中全会精神做好财政支持文化改革发展工作的通知》，要求各级财政部门积极采取措施，切实增加文化投入，实现公共财政文化体育与传媒支出的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化体育与传媒支出占财政支出的比例。

　　2012年，全国公共财政文化体育与传媒支出2268.35亿元，同比增长19.8%。

　　2013年，围绕贯彻落实党的十八大和十七届六中全会精神，中央财政进一步健全财政文化投入稳定增长机制，完善财政文化政策，加强财政资金管理，支持文化体制改革，推动文化大发展大繁荣。

　　2013年，全国公共财政文化体育与传媒支出预算2504.43亿元，比2012年决算数增长10.4%。其中，中央公共财政文化体育与传媒支出预算540.54亿元，比2012年决算数增长9.3%。

　　另外，按照中央关于加强公共文化服务体系建设、切实保障群众基本文化权益要求，中央财政继续加大资金投入力度，2013年安排公共文化服务体系建设资金169.63亿元，比2012年增加16.19亿元，增长10.55%，资金重点用于：

　　一是安排资金51.07亿元，深入推进全国博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆（站）等公益性文化设施向社会免费开放。

　　二是安排资金46.29亿元，重点用于全国文化信息资源共享工程村级基层服务点运行维护、农家书屋出版物补充及更新、农村电影公益放映场次补贴、行政村组织开展各类文化体育活动等，支持加强农村文化建设。

　　三是安排资金18.24亿元，支持实施广播电视“村村通”、“户户通”工程，提高农村地区收听收看广播电视节目质量。

　　四是安排资金31亿元，用于县级以上（含县级）公益性文化、文物、体育、广播电视、新闻出版事业单位基础设施维修改造和设备购置，提升基层公共文化机构服务能力。

　　五是安排资金6.22亿元，支持推进数字图书馆工程和基层公共电子阅览室建设计划，加快公共数字文化建设。

　　六是安排资金3.25亿元，支持创建国家公共文化服务示范区（项目）。优化支出结构

　　另外，中央财政在加大投入的同时，也在不断优化财政文化支出结构，从各个层面对公共文化进行支持。

　　一是支持公共文化服务体系建设，包括支持实施广播电视“村村通”、“户户通”，全国文化信息资源共享，农村电影放映，农家书屋，乡镇文化站设备购置等重点文化惠民工程；推进博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆（站）等公益性文化设施免费开放；支持开展村级基层群众文化活动；安排补助地方文化体育与传媒专项资金，支持地方改善文化、文物、体育、广播电视、新闻出版等单位设施条件；支持数字图书馆工程和基层公共电子阅览室建设。

　　二是支持文化遗产保护，包括支持实施大遗址保护、全国重点文物保护、红色旅游、非物质文化遗产保护等重点项目，支持实施中华古籍保护计划和全国古籍整理出版工作，促进中华民族优秀文化遗产的保护和传承发展。

　　三是支持文化产品创作生产，推动实施文化精品战略，包括支持实施国家舞台艺术精品工程、国家重大美术创作工程等；设立国家艺术基金，支持文艺创作；安排国家出版基金，资助公益性出版项目。

　　四是支持中华文化“走出去”，包括支持开展政府间文化交流与合作，加快海外中国文化中心建设，支持重点媒体加强国际传播能力建设等，扩大中华文化国际影响力。同时，积极支持文化体制改革，推动非时政类报刊出版单位转企改制，支持公益性文化事业单位深化改革。（据财政部网站）

　　 

　　海外

　　巴黎对公共文化的扶植机制

　　巴黎“白夜”，一个每年用一个通宵将整个巴黎变成艺术展示舞台的活动，到去年为止已经举办了12届。其大概是巴黎全年最昂贵的一个通宵，整个预算高达160万欧元，其中除了40万欧元来自合作伙伴的资助，剩下120万欧元必须由巴黎市政厅埋单。

　　类似于“白夜”这样涉及全城多个场地的艺术活动或节庆，几乎每个月都能在巴黎找到一两个。这些活动绝大多数都获得了政府或多或少的财政资助。其中不仅有中央预算（法国国家公共预算体制由中央预算、地方预算和国家社会预算构成，地方没有税收权）提供的部分资金。

　　激活巴黎文创领域

　　1982年以来的一系列地方分权法案，让包括巴黎市政厅以及各区政府在内的地方行政单位拥有了更大的财政支配权，资助符合本区域居民文化需要、区域传统和发展方向的文化艺术活动。

　　分权法案确立了大区的行政地位，各市镇的权力也逐渐得到扩大，并得以更多参与到区域性文化事务中，所占的分量越来越重。

　　这一点从去年法国文化领域公共财政补助的比例上就能看出来：由法国文化与通信部直接管辖的机构所占的可支配经费加起来，占到文化领域全部公共财政资助的20%（38亿欧元）。而从法国地方预算中支出的财政资助则占到了45%（85亿欧元），与此同时，这笔开支也占到了当年法国地方预算总额的42.5%。

　　地方分权运动的逐步推进，反映在文化艺术领域，结果就是催生了一大批地区性的文化艺术节。在巴黎，由第十一区区政府举办的艺术节便是分权的产物。

　　在资金充裕的情况下，巴黎的地方行政长官在文化艺术领域显得极其开明和具有想象力。如今在巴黎市中心最繁华的里沃利商业街上，矗立着一整栋楼的艺术家工作室。分权的另一大好处是各个地方行政机构都能执行更为灵活的文化政策。

　　分权之后，由中央预算分配到文化领域的经费大部分被集中用于国家项目，2013年的30亿欧元预算被按比例分配到了文化遗产、创意产业、文化普及和知识传播、文化研究和文化科技研究、地方图书馆的行政管理和招考，以及国家图书馆的藏书和技术费用等六大领域。

　　在拨给创意产业领域的7.75亿欧元预算中，对舞台和各种演出项目的资助占到了92%，而美术类只占到8%，正是因为这样，位于巴黎市区的五家国家级剧院（外省仅存一家）—巴黎歌剧院、法兰西喜剧院、夏悠宫国家剧院、科林尼国家剧院和奥德翁剧院才能获得每年最高9900万欧元、最低890万欧元不等的财政资助，以保证戏剧的质量以及将门票价格控制在每张30欧元以内。

　　另一些经费则被投入到地方政府举办的各种文化活动中，这些只占不多的比例，但与地方政府签下合约，就是国家以契约的方式保证这些文化活动的持续和稳定。

　　打通艺术资助通道

　　事实上，地方分权之后的法国文化系统并不是中央归中央、地方归地方的各自为政，而是有一套自上而下又自下而上的完善系统。

　　1977年，大区文化事务局正式建立。法兰西岛大区文化事务局就是文化部在法兰西岛大区的代表，负责督促国家文化政策的贯彻执行，落实国家对地方文化项目资助，以及为地方政府和文化机构提供咨询指导等。巴黎市的文化事务局担负着同样的职责，只是监管范围不同。

　　法兰西岛大区文化事务局对接着文化部管辖的五个公共文化机构：国家电影中心，国家图书中心，国家歌曲、合集和爵士乐中心，国家保护性考古研究所和国家古迹中心。

　　这五个公共文化机构每年都有一笔固有税收可用，2013年这笔税收高达8亿欧元。这些税收都不必经过国家预算，而是直接拨给这些机构，其中收入最高的国家电影中心去年拿到了7亿欧元。这些收入除了用作公共文化事务的拨款，也被用来资助民间的文化项目和艺术家。

　　公共文化政策具有一定的连续性，尚未从经济危机中复苏过来的法国，之所以从中央到地方的各级政府部门都愿意不计成本地向文化艺术领域投入大量资金，这跟法国一向以文化艺术为荣，自古便有扶持资助艺术家和艺术创作的传统有关。

　　与此同时，政府给予支持文化事业的在法企业3%左右的税收优惠等政策，也使得法国的大企业非常乐于建立艺术基金或者资助大型文化项目。

　　而且作为一个文化大国，法国保护本国文化、抵御英语文化入侵的意识一贯强烈。法国早在1993年关贸总协定乌拉圭回合谈判中就提出了“文化例外”的主张，指出文化产品具有特殊性，不应包含在自由贸易的范畴内。因此法国在文化领域奉行“国家扶持”体制，制定了一系列法律法规来扶持本国的文化产业。(据《东方早报》)