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农村资金互助社十年

  • 发布时间:2014-08-18 13:58:18  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  主持人的话:2004年7月,全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信资金互助社成立。如今,十年过去了,资金互助组织以各种形式在全国乡村发展、演变,资金互助制度也经历了由民间试点到国家政策认可的转变。2014年,党的十八届三中全会提出“允许合作社开展信用合作”,建立新型农村合作金融组织。在一些地区,资金互助社不再局限于单纯服务农业生产,它的业务范围开始拓展到扶助低保户、助学、养老等方面。但同时,一些地区爆发的所谓“资金互助社非法集资事件”也引发了人们对于资金互助社“游走于合法与非法”之间的质疑。针对资金互助社发展中的相关问题,记者采访了全国首家资金互助社推动者姜柏林、吉林省公主岭市柏林农民合作社股份联合社理事长王海龙、北京农信之家秘书长谢勇模以及中国人民大学农业与农村发展学院教授周立。

  十年前发起农民组织合作社是非法的,十年后有关资金互助的实践和政策发生了非常巨大的积极变化

  记者:怎么看待过去十年来农村资金互助社的发展?

  周立:十年来,有关资金互助的实践和政策有了非常巨大的变化。

  若从2004年7月吉林梨树挂牌成立百信资金互助社算起,这十年时间可以分为三个阶段:第一个是探索阶段(2004~2006年)。这段时期各地都在进行农民合作社和资金互助的实践探索,但有较大风险,各地都存在是否合法的顾虑,但政策层面已开始作出引导性的鼓励。比如,2004年1月份发布的中央“一号文件”有如下内容:“鼓励有条件的地方,在严格监管、有效防范金融风险的前提下,通过吸引社会资本和外资,积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织。”2005年深化经济体制改革的意见中提出,“探索发展新的农村合作金融组织”。最终带来了2006年《农民专业合作社法》的出台,以及调整放宽农村金融市场准入政策的推出。

  第二个是正规化发展阶段(2007~2011年)。2007年3月,吉林梨树百信资金互助社得到第一张资金互助社的金融许可证。之后各地资金互助社在银监会《农村资金互助社管理暂行规定》及其示范章程的引导下,开始“千军万马挤独木桥”的正规化努力。经过5年的努力,最终只有49家农村资金互助社得到金融许可证。

  第三个是合作社培育资金互助阶段(2012年至今)。伴随2012年银监会暂缓审批农村资金互助社牌照,正规化的大门关闭了,但各项政策仍在引导各地的合作社培育发展资金互助。如,2008年党的十七届三中全会决定,“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。2013年党的十八届三中全会决议进一步简化为“允许合作社开展信用合作”,删去了“有条件的”和“专业合作”的字眼儿,大大开放了合作社基础上开展资金互助的政策空间。2014年中央“一号文件”更加指明“在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上,培育发展农村合作金融……推动社区性农民资金互助组织发展”。农民合作社和供销合作社,成为开展资金互助的组织基础。在此基础上,全国各地的资金互助社遍地开花,但也存在鱼龙混杂和浑水摸鱼的现象。各类市场主体假借合作社名义或以合作社组织形式进入农村市场吸收公众存款或诈骗集资,不仅扰乱了金融市场秩序,造成人民财产的重大损失,同时合作社依法开展信用合作也被抹黑,严重破坏了2014年“一号文件”文件“发展新型农村合作金融组织”的市场生态环境。如何规范发展资金互助,成为当前政策和实践的难题。

  姜柏林:我对于十年试点的总结是:政策持续供给,配套严重不足,农民不断创造却困难重重。首先是政策持续供给,前面周立教授已经详细介绍到了,我不再重复。其次是配套严重不足,仍有很多限制合作金融发展的条件。在地方管理上,很多地方政府在资金互助社注册完后不准吸收会员,这严重影响了互助社的发展。所以我说“三农”的问题表现在农村,根源在政策。银监会的政策是好的,但是没有获得很好的执行及采取相应配套措施。

  从所谓的连云港“资金互助社非法集资跑路”事件之后,一些不明真相的人开始质疑资金互助社的存在与发展。其实,这是非常不客观的。首先,这是一个个案,它的影响并没有波及其他地区。按照政策,资金互助社坚持了社区性原则,即使出现问题也不会造成危机。其次,必须要判断它是否是真正的农村资金互助社。虽然我们不时看到有的跑路,有的资金链断裂,但是仔细分析会发现,真正具有合作制性质的并没有,绝大部分主体都是假借合作社或者利用合作社这种形式开展非法集资或者是从事非法吸收公众存款业务,它们不代表合作金融发展的方向。最后,即使是真正的资金互助社,出了问题要考虑是否是治理上的原因,要研究配套问题。

  至于梨树县闫家村百信资金互助社,我比较遗憾地说,它目前基本处于“冬眠状态”,规模上并没有得到成长,业务也基本停滞,原因是多方面的。我想问题的症结应该在于监管抑制方面。这需要我们抛弃一切成见,给予农村资金互助社在资金结算等方面的大力支持。

  “玉米牌大米”“李鬼打跑李逵”等现象,挤占了新型农村合作金融组织的发展空间,带来了资金互助社合法与否的判断难题

  记者:从一些地方的情况来看,不能获得“合法地位”已经成为资金互助社发展中最大的尴尬。如何把握资金互助社发展中“合法”与“非法”之间的边界?

  周立:假借合作社名义或以合作社组织形式进入农村市场吸收公众存款或诈骗集资的乱象,带来了资金互助社合法与否的判断难题。“玉米牌大米”“李鬼打跑李逵”等现象,不仅挤占了新型农村合作金融组织的发展空间,也带来“孩子”和“脏水”如何区分的难题。

  2014年的中央“一号文件”,对于判定资金互助社的合法边界,提供了五条标准,即坚持社员制,资金互助社的资金来源和服务对象,都是合作社社员;封闭性原则,作为一种相互制的金融活动,不对外开放;不对外吸储放贷,使得资金在合作社内部封闭运行;不支付固定回报,不能以承诺高息的方式吸收存款;社区性,政策鼓励和推动社区性农民资金互助组织的发展。

  只要坚持以农民合作社和供销合作社为组织基础,按照上述五条标准进行资金互助活动,应该都在合法范围内。

  谢勇模:正如周立老师所说,2014年中央“一号文件”实际上初步勾勒出了合法与非法的边界,我再详细阐述一下这几个原则:

  第一,坚持民主管理的原则。资金互助组织的管理民主首先体现在股权结构上,即资金互助组织的发起人不得低于10人,单个户口人数出资总额所占股权比例不得超过该组织资本总额的10%。其次体现在治理结构上,资金互助组织应该按照章程要求设立社员(代表)大会、理事会、监事会等机构,聘请符合要求的经营管理团队,既确保民主管理和民主监督,又能保持经营的专业性和灵活性。再次,要严格遵守《会计法》,建立规范的财务制度。第二,坚持社员制原则,不对外吸储放贷。农民资金互助组织应坚持社员内部信用交易原则,严禁向非社员融入或融出资金。第三,坚持盈余返还的原则,不承诺固定回报。农民资金互助组织吸收社员存款、给付利息,应该参照国家存款利率标准,作为融入资金的成本;同时,要按照合作制的要求,农民资金互助组织经营盈余再提取法定准备金后,股金分配红利最高不得超过所分配盈余的50%,剩余应按存(贷)款交易量进行二次返还。第四,坚持社区制原则。各社业务活动服务范围严格限定在所在的社区(街道、镇、乡或行政村)内。第五,坚持审慎经营原则。资本充足率不得低于8%,最大单户贷款不得超过资本净额的10%,同一户口贷款之和不得超过资本净额的15%,最大10户不得超过资本净额的50%,呆坏账要100%提取损失准备,并符合政府信用监督管理机构的其他要求。

  只有符合以上五项基本原则才是运作规范的资金互助组织,否则就是“披着马甲”的“资金互助社”。

  纵观各国的合作金融,都是以自律为主,只要坚持社区性和社员内部互助的封闭性,金融风险的外溢性就不存在

  记者:对于资金互助组织的发展,因为其体量小,所以关于如何适量监管也有不同的看法。怎么看待“资金互助社监管过多则死,无监管则乱”的说法?

  谢勇模:目前对资金互助社管得过多的方面表现在,一些地方的资金互助组织发展社员还需要当地监管部门的审批;有的地方不让资金互助组织搞盈余的二次返还;有些地方因为发生过假借合作社的名义进行集资诈骗的案件,地方监管部门就一刀切地让工商部门暂停合作社的审批,等等。

  另一种极端就是放任发展,好的坏的一起都进来了,这就会出现“无监管则乱”的现象。政府要制定行业标准,做好裁判,首先,不要让“黑车”进来,让不法分子无机可乘;其次,要明确什么可以做,什么不可以做,违规甚至违法了要付出什么样的代价;再次,是要通过一系列的规章制度让资金互助组织进行自律,让广大社员对资金互助组织进行民主管理、民主监督。

  所以我认为,政府的角色就是维持好市场秩序,而不是过多地参与资金互助组织的日常经营和管理,否则,不仅把资金互助组织管死了,也会无形中增大监管成本。

  周立:“一放就乱,一管就死”,是中国各项政策实施过程中常常出现的现象。为了避免将“孩子”与“脏水”一同泼掉,需要对资金互助活动进行合理的甄别。

  这里涉及依据什么原则监管、如何监管、谁来监管,以及如何看待资金互助社自律这四个问题。

  在资金互助活动的监管上,至少有四类原则:第一类是银监会的管理暂行规定,但只对银监会发牌的49家正规化资金互助社有效。第二类是人民银行“只贷不存”小额信贷组织的试点政策,但也亟待放贷人条例的出台,以扩大试点和加强规范。第三类是最高人民法院关于高利贷认定标准和《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》等条文,对资金互助活动的监管,也提供了相应法律依据,但缺乏对资金互助社的针对性。第四类是中央“一号文件”等相关政策文件,提供了基本原则,但在操作上也需要更多的实施细则。

  当监管原则难以统一时,如何监管也难以落实,甚至监管主体,都是一个问题。在2007~2011年的正规化阶段,银监会无疑是资金互助社最主要的监管主体。2012年正规化“暂缓”后,地方政府成为未来最有可能的监管者。2014年中央“一号文件”规定,“完善地方农村金融管理体制,明确地方政府对新型农村合作金融监管职责,鼓励地方建立风险补偿基金,有效防范金融风险。适时制定农村合作金融发展管理办法”。各地政府因地制宜地制定适合本地的监管政策,将是未来监管体制的一大方向。

  以我之见,各国的合作金融,都是以自律为主。只要坚持社区性和社员内部互助的封闭性,资金互助活动就不具有开放性和公众性,金融风险的外溢性就不存在。自然,也不需要一个监管部门来时时盯着。所以,将资金互助活动以法律或政策条例的形式,限制在社区范围内、合作社内部活动中,适度引导合作社之间的联合,就无须在监管上多做文章。管理原则也就可以从核准制(“法无授权即禁止”)转换为准则制(“法无禁止即可为”)。这样,既不会造成由于资金互助活动引发的金融安全事件,又能真正体现“放宽”“放活”社区金融活动、引导资金回流农村的政策思想。

  记者:大家都提到了资金互助社的自律问题。据我的了解,北京农信之家成立的宗旨就是按商业可持续原则向农村资金互助社提供综合性服务,包括帮助各地“孵化”资金互助社、倡导行业自律。可以介绍一下成立北京农信之家的背景吗?

  谢勇模:2007年3月9日梨树县闫家村百信农村资金互助社被中国银监会确定为全国首家农村资金互助社,标志着重构新型农民信用合作组织拉开了历史序幕。沐浴着国家农村金融新政的春风,资金互助社组织也由一个小村庄复制到大江南北。

  尽管农民资金互助组织蓬勃发展,但却一直缺乏一个专门机构来为之服务:在培训上,没有专门的服务机构;在规范上,没有专业的指导机构;在与政府的沟通上,没有专门的协调机构;在管理上,没有一个专门的咨询机构。尤其在2011年年底,银监会在审批49家资金互助社后,暂缓审批资金互助社,大量资金互助组织游离于监管体系之外,一些不法分子正假借“合作社”的名义非法融资诈骗。作为行业的倡导者,我们认为有责任加强行业自律,为全国各地的资金互助组织提供咨询服务。

  但是,我们既无政府财政资金支持,又无公益基金赞助,那么只能通过市场来解决,走商业可持续的模式。2011年8月,来自江苏、浙江、河北、河南、吉林等地的10家农民资金互助组织共同出资成立了“北京农信之家”。应该说,这是国家政策引导和市场需求推动的结果。

  姜柏林:我们要发展合作金融,因为这是自主性的金融。现在农村金融得了“败血症”,想治好它不能只是不断地“注血”,更重要的是要找到它的“造血干细胞”,恢复它的造血功能。合作金融是变革农村生产关系的决定力量,现在我们发展合作金融,发展农村资金互助社,实际上就是正在变革生产关系,创造生产关系。我们历次召开年会,就是要大家严格规范、严格自律,切实不触犯法律风险,不发生恶意性的经营。对于合作金融在法律不健全、制度不完善、配套措施不到位的前提下,出现的少许问题,不要大惊小怪。在党中央的支持下,银监会正在制定全国合作金融统一监管框架,因此我们搞合作金融一定要守住底线,不要在政策出台之前,变成了违法组织。

  记者:我们看到,目前各家农村资金互助社服务的侧重点各有不同,有专注农业产业链服务的,有主要助学的,也有专注养老资金互助的。创新于公主岭市的农村资金互助公益信托基金又是怎么一回事?它成立的目的是什么?

  王海龙:搞资金互助的公益信托基金,这是公主岭的一个创举。我个人认为我们确实在做一件好事、实事、真事,这些基金来源于各家资金互助社自愿缴存上来的资金,全部用于帮助因大病残疾或者其他不可抗拒因素导致贫困的家庭,帮助他们开展生产。提起办资金互助社,很多人的第一反应就是会问我赚不赚钱,我觉得真是挺无奈的。毕竟这件事真的不是可以用金钱来衡量的。我觉得,金融关系是由社会人际关系上升而来,尤其是在交通不便、信息不通畅的农村,只有人家信任你了才可能会有其他方面的合作。我们做资金互助社的常说“互助一杯水,合作一片情”。我们这个公益信托基金成立仅仅一年半,就吸引了4000多万元的存款。为什么?因为村民的信任,而农民的信用是最好的,组织起来的农民力量是很大的。

  这个公益信托基金最早只有26家资金互助社参与,后来主动要求参与进来的互助社逐步在增加,也确实发挥了一些很重要作用,如协助政府管理乡村、帮助资金互助社实现了经营上的自我规范等。

  通过资金将农民组织起来,为农民合作社成员提供“从摇篮到坟墓”的综合性服务,所以,资金互助向养老、教育、医疗等领域发展是一种必然趋势

  记者:农村资金互助社业务范围的扩大给我们带来很多耳目一新的感觉。结合中央政策,您认为资金互助社发展的前景在哪里?

  姜柏林:下一步我们倡导所有加入百信资金互助社信用联盟的资金互助社重点开展几个工程,即“三个一”工程、“小蜜蜂”工程和“平安社”工程。所谓“三个一”工程即要求员工每天写一首诗或唱一首歌,愉悦身心;一天一篇日记,撰写工作与生活中的感悟;每个月读一本好书,提升自我文化修养。“三个一”工程主要的目的就是培养好习惯,创造良好的企业文化,形成文化凝聚力,为互助社的可持续发展打下好基础。“平安社”工程,主要是围绕市场经营来进行的,如要完善互助社的治理机制,解决合法生存的问题。“小蜜蜂”工程,则主要是在做公益,比如说搞助学贷、给低保户发放生活补助,让爱心通过合作组织得以延续,帮助实现可持续。

  金融在发挥推动投资、促进消费作用的同时,也必然推动社会事业的发展。经济结构调整是当前国家经济活动的大事,对于金融来说,也应该进行银行业的结构调整,而银行业的结构调整不应只是大搞村镇银行,而是应着力培育农村金融合作组织。实现资金互助社的可持续发展需要变革现有监管体制,真正把各方政策协调起来。

  单一合作社是存在制度性缺陷的,要解决资金互助社的流动性风险、支付风险,一个重要的制度就是联合。同时,我们也可以通过联合共同进行信托,实现产业融合。更重要的是,通过联合可以和国家的财政金融信用体系直接建立起来通道。

  谢勇模:今年7月,我们召开了“农民资金互助组织2014年年会暨全国首家资金互助社试点10周年纪念大会”,与会者形成的一项共识就是:农民合作社一定要从信用合作起步,这是我国小农兼业化经营现状及农业经营自身规律的路径选择。

  从世界经验来看,全世界范围内农民合作社搞生产合作成功的案例很少,农民合作社的发展潜力在于服务,资金互助也是一种服务,通过资金将农民组织起来,为农民合作社成员提供“从摇篮到坟墓”的综合性服务,所以,资金互助向养老、教育、医疗等领域发展是一种必然趋势。

  截至2013年年底,全国已有200多家资金互助组织与百信资金互助社组成信用联盟,其愿景是:通过联合与合作打造一个金融集团、投资集团、消费集团,通过三大集团推动新农村建设和城乡共同发展,参与国际竞争与合作。

  周立:如同农户的日常活动不仅仅是专业性的经济活动一般,农民合作社也不应局限在“同类农产品的生产经营”上。在2007年《农民专业合作社法》出台后,一直存在着综合农户和专业合作之间冲突的争论。如今政策上已经修正为农民合作社,体现了综合化的思想。

  同理,资金互助社在农村也不能被视为专业金融活动。农村金融一直嵌入在农村经济活动之中,农村经济又嵌入在农村社会活动之中。这样的双重嵌入关系,让我们清楚地意识到,农村金融应为农村经济和社会服务。自然,资金互助也需要向社区性、综合化方向发展。当资金互助活动深深地嵌入到农村经济和社会活动之中时,才能发挥服务农村经济与社会的功能,同时也带来合同的自动履约机制。监管层面担心的金融风险问题,也就不复存在。

  资金互助社未来的方向,是扮演好两个角色:新型合作金融组织的主角、社区金融组织的主要形式。坚持为合作社社员服务,为社区服务,资金互助社就会迎来健康发展的春天。

  采访后记:在2014年7月骄阳似火的北京,这些致力于推动农村资金互助社发展的实践者与探索者们聚集到了一起。他们总结资金互助社十年来发展的成绩与经验,更多的是互相打气、互相借鉴,共同探讨合作金融未来的发展之路。不是没有心酸,中国著名的“三农” 专家、中国乡村建设规划院院长李昌平一句玩笑话“你们都还在呢?希望大家坚持,一定要走好,走稳当”道出了无数不易。这些一眼看去脱不了“乡气”的探索者们只要一开口,你会发现他们对于国家经济政策、金融政策的研究思考并不比一些所谓专家少,而且非常接地气。在谈到梨树农村资金互助社正处于“休眠状态”时,姜柏林有了短暂的沉默,但他随即又以充满希望的口气谈到了资金互助社发展的愿景。“玉米牌大米”“李鬼打跑李逵”是这些资金互助社实践者们口中常常调侃的话,困难他们不怕,他们需要的是理解与实实在在的配套支持。姜柏林们有很多的梦想,这些梦想初听来甚至有些过于远大,比如说想建立有国际影响力的合作制银行、搞真正的农民信托银行等。但是,只有有了梦想,有了实践,才会有成功的机会。■记者 植凤寅

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