黄祖辉

　　党的十八大首次明确提出城乡发展一体化是解决中国“三农”问题的根本途径。党的十八届三中全会则进一步阐述城乡发展一体化问题，指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，强调必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　当前，我国正处在改革攻坚期，总体发展思路与目标趋于清晰，核心是要通过改革深化、内外协调、结构调整，推进“四化”同步协调和城乡发展一体化，实现国民经济持续、健康和稳定的发展、民富国强的现代化目标。

　　以新型城镇化引领是城乡发展一体化的正确路径选择

　　推进城乡发展一体化，不仅要消除影响城乡发展一体化的体制阻碍，即城乡二元结构，而且还要选择正确的城乡发展一体化的路径，这条路径应该是以新型城镇化引领城乡发展一体化。

　　以新型城镇化引领城乡发展一体化是我国经济社会转型发展和“四化”同步发展的内在要求。撇开信息化不论，从工业化、城镇化和农业现代化这“三化”关系看，我国现阶段是城镇化滞后于工业化，农业现代化滞后于工业化和城镇化，“三化”总体上不同步、不协调。

　　从动态角度看，尤其从改革开放以来这段历史考察，相对于工业化和城镇化的发展，我国农业发展的滞后性在加剧；相对于工业化的发展，我国城镇化的滞后性则在缓解。我国城镇化滞后性的减缓主要归咎于我国近年来城镇化的加快，但我国这种加快的城镇化却存在明显偏差，集中体现在进城就业农民的身份转变滞后于其职业转变，农村劳动力转移进城速度滞后于城镇空间扩张速度，农民非农化滞后于土地非农化，这些偏差的本质是土地城镇化与人口城镇化不协调，农村转移进城人口的市民化进程过于滞后。

　　我国农业现代化水平滞后于工业化与城镇化，并且呈现加剧的状况，可从两个方面来判断。一是从静态的国民经济产业结构与就业结构的关系看。2011年，我国三次产业结构比重为10.1、46.8、43.1，三次产业的就业比重为34.8∶29.5∶35.7。这两组数据反映了一个基本问题，就是我国农业劳动力的比重大大高于农业GDP的比重，表明我国产业结构和就业结构很不协调，非农产业的发展对农业的带动，尤其是对农业剩余劳动力的吸纳不充分。二是从动态的国民经济产业结构与就业结构的关系看。改革开放初期（上世纪八十年代初），我国的农业约占GDP的比重是1/3，农业劳动力占全社会劳动力的比重约为2/3。用这组数据与2011年时我国的农业GDP比重与农业劳动力的比重相比较，可以明显看出，尽管改革开放以来，我国已转移出大量的农业劳动力，但我国农业GDP的比重下降速度要大大快于农业劳动力的比重下降速度。前者从1/3降到1/10，后者从2/3降到1/3，进而我国农业劳动力对GDP的贡献率，或者说是部门比较劳动生产率，不是在提高，而是进一步下降了，已由上世纪八十年代初的0.5（即1/3除以2/3）下降为2011年的0.29（10.1/34.8），农业发展的滞后性显然是在加剧，而不是缓和。

　　“三化”不协调的后果必然是产业结构的不协调，产业结构与就业结构的不协调以及城乡关系的不协调，要改变这种状况，从我国的现实情况看，加快新型城镇化发展无疑是正确途径。

　　一是我国产业结构进一步演进的需要。目前我国三次产业结构的比重排序是二、三、一，进一步演进的趋势必然是三、二、一，而加快第三产业发展的主要路径是城镇化，因为第三产业的核心是服务业，服务业的发展与人口的集聚密切相关，人口的集聚又依赖于城镇化的发展。

　　二是我国就业结构演进的需要。我国农业发展滞后的一个重要原因是农业产出比重与农业就业比重不协调，使其协调的办法不是提高农业产出比重，而是降低农业劳动力比重，唯一的途径是转移农业剩余劳动力到二三产业，从目前我国三次产业对劳动力的吸纳状况和产业结构的演进趋势看，今后农业剩余劳动力的转移去向主要应是第三产业，很显然，要实现这样的结构转变与协调，必须加快城镇化的发展。

　　上述分析可以给出的结论是：如果说过去30多年来我国经济的快速增长主要是依靠工业化推动的话，那么到现阶段，无论从“三化”同步协调，还是从产业结构与就业结构的演进看，我国都已进入了城镇化加速发展、城镇化引领城乡发展一体化、引领整个经济社会发展的阶段。

　　以新型城镇化引领城乡发展一体化的关键

　　1、把握城镇化和城乡发展一体化的关系

　　以人为本的城镇化是新型城镇化的核心内容，这不仅是城镇化的本质要求，而且是中国城乡二元结构背景下的城镇化所必须关注和解决的问题。此外，“四化”同步、环境友好，产城融合、大中小城市以及城市群的合理分布与协调、城乡发展一体化均是新型城镇化的题中之义。城乡发展一体化既是新型城镇化的特征体现，又是目标所在，但城乡发展一体化并非城乡无差异、城乡同一化，而是城乡经济社会关系的高度协调与融合、城市与乡村的各具特色和共同繁荣。在城乡发展一体化过程中缩小城乡发展差距，不能做简单的加减法，而是要在新型城镇化引领城乡发展一体化的基础上缩小城乡差距。也就是说，我们既要摒弃过去那种城乡分割、牺牲“三农”的城镇化思路，又要防止放缓城镇化发展进程的发展思路，只有通过新型城镇化推进城乡发展一体化，才能既缩小城乡发展差距，又实现城乡整体经济协调发展，才能做到人口城镇化与土地城镇化相协调，才能真正解决好“三农”问题，实现经济社会的现代化目标。

　　2、推进城乡、区域、上下三大联动改革

　　以新型城镇化引领城乡发展一体化的最大制度障碍是城乡二元结构，要彻底消除城乡二元结构，实现新型城镇化和城乡发展一体化，必须同步推进三大联动改革。

　　一是推进城乡联动的制度改革。“城乡联动”改革就是推进城镇户籍制度与农村户籍制度的联动改革，以实现公共权益和财产权益的区域城乡一体，进而本地农业转移人口的市民化。

　　二是推进区域联动的制度改革。“区域联动”改革就是要推进与跨地区（主要是跨省）流动有关的人口流入地和流出地的联动改革，以实现按人享有的地方公共品（权益）的跨地区流动与交易，进而非本地农业转移人口的市民化。

　　三是推进上下联动的制度改革。“上下联动”改革就是要实行中央政府和地方政府的联动改革，以理顺中央和地方在财权与事权上的关系，实现基本公共权益的全国一体化或全国通兑。

　　在上述三大联动的制度改革中，属于地方范围的城乡联动改革，只要国家给予明确的赋权，地方应该可以自行探索解决，但区域联动改革和上下联动改革需要通过相关地区的改革协同，尤其是中央政府对这些改革的顶层设计，相关改革的整体推进来解决，否则，会阻碍区域新型城镇化和城乡发展一体化的进程。最近国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中涉及了相关制度的设计与改革，如建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。深化税收制度改革，完善地方税体系。完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力等。此外，还应探索人口流入地与流出地在住房建设等用地指标的交易，鼓励地方性社保、义务教育等基本公共权益的跨地区携带与置换。

　　3、加快中小城市的发展

　　现阶段加快中小城市发展的必要性在于，尽管从总体看，相对于工业化的发展，我国城市化的发展处在滞后状态，但从具体分析看，我国城镇化的滞后主要不是大城市，而是中小城市，尤其是那些在改革开放30多年来工业化发展较快、劳动密集型加工业迅速发展的乡镇与市县，其城镇化的进程明显滞后。

　　把中小城市作为现阶段我国城镇化的重点，首先能真正改变我国城镇化滞后的局面，并且有助于引领和带动所在区域的产业转型升级。其次，中小城市解决农业转移人口的市民化成本比较低，有助于促进农业转移人口和农业剩余劳动力的就地就近市民化和城镇化，同时缓解大城市在农业转移人口市民化方面的压力。再次，大多数中小城市与农村连接相对紧密，城乡行政体制比较顺，其发展有助于城乡统筹，有助于城镇化和现代农业、城镇化和新农村建设的互促共进，进而实现城乡发展一体化。

　　（作者系浙江大学中国农村发展研究院院长、教授）