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“阳光化”举债能否重塑地方政府信用

  • 发布时间:2014-08-07 01:00:21  来源:经济参考报  作者:杨溢仁 杜放   责任编辑:罗伯特

  伴随地方政府债券“自发自还”试点的推进,继广东、山东、江苏三省顺利完成招标发行工作后,5日市场又迎来第四单试点招标。这意味着,我国首批地方政府自主发债改革已渐入常态化。

  然而,随着多地商业银行、上市公司卷入地方债兑付,专家认为,在债务规模总体可控的背景下,通过市场化、规范化调节政府举债机制,有望成为改革重心。从长远看,“开正门,堵偏门”将是约束发债行为的有效之举。

  “刚兑”遇险政府举债加速阳光化

  近期,多地商业银行、上市公司公开爆出卷入地方债拖欠事件。而“自发自还”试点的陆续启动,意味着政府举债“阳光化”的改革步入正轨。

  《经济参考报》记者日前获悉,共计143亿元的2014年江西省地方政府债券已于8月5日完成招标。据介绍,继国务院决定启动地方政府债券“自发自还”试点后,广东省、山东省和江苏省已完成首批试点债券招标,这标志我国地方政府自主举债改革进入常态化。

  据悉,当周发行的江西省政府债券分为5年、7年、10年三个品种,每期对应的招标规模依次为57.2亿元、42.9亿元、42.9亿元。经上海新世纪资信评估公司评定,2014年江西省地方政府债券的信用级别为A A A最高信用评级。

  毫无疑问,“自发自还”试点的陆续启动,也意味着政府举债“阳光化”的改革步入正轨。无论从推进城市基础设施建设的角度,还是从防范金融风险和财政风险的角度考量,这都是必然的选择。

  来自申万证券的研究观点亦指出,“自发自还”地方债体系的建立,相比从前采取了更为公开透明的运作机制,有助于防控地方政府债务风险。一方面为地方政府提供了成本更低的融资新渠道,另一方面也有助于地方政府风险差别化定价。从短期来看,再融资渠道疏通及相关机制建立料会在一定程度上降低市场对地方府债务的担忧。

  据中国社科院金融研究所副研究员安国俊介绍,允许地方政府发行债券,是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。当地方政府税收收入不能满足其财政支出需求时,地方政府可以发行债券为基础设施建设及公共产品筹资,如英国、美国、德国和日本等国家,地方政府债券在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。目前,发展地方政府债券市场也已成为新兴工业化、新兴市场国家以及其他一些发展中国家的政策重点。

  值得一提的是,近期以来,多地商业银行、上市公司公开爆出卷入地方债拖欠事件,部分不规范渠道中,非市场化的“刚性兑付”已频频遇险。

  根据审计署近日发布的部分地方债务跟踪情况,去年6月底至今年3月底,9个省份为偿还到期债务举借省本级新债579.31亿元,但仍有8.21亿元逾期未还。

  不仅如此,齐鲁银行近日发布的年报显示,“济南市历城区城建公司”出现了逾4000万元的债务本息违约。2013年年报中,上市公司安徽水利也表示,业绩受地方债拖累,其中,仅安徽省蚌埠市经济开发区建设管理委员会举借的建设移交工程债务就达9亿元。

  约束发债“开正门堵偏门”仍是关键

  部分通过非正规渠道举债的债务已然成为风险高发点。专家指出,从长远看,“开正门,堵偏门”将是约束发债行为的有效之举。

  财政部部长楼继伟近日接受采访时指出:“尽管目前我国政府性债务风险总体可控,但有的地方也存在一定风险隐患,全面规范地方政府债务管理仍是当前一项重要任务。”

  审计署报告显示,个别地市还违约将债务资金用于房地产开发、项目资本金或其他项目建设等。“从出现违约的个例来看,部分地方融资平台及城投公司已然成为风险的高发点,这也是典型的非正规举债渠道。”上海一家商业银行信贷部门负责人说。

  中央财经大学财经研究院院长王雍军指出:“城投公司既是实体公司又是政府控制,资本金非常单一,基本是以土地资产做担保,一旦出现土地储备不足或价格下降,其生存就岌岌可危。这一先天缺陷,导致其融资角色不可能长期持续。”

  有鉴于此,多地已启动融资平台及城投公司转型改革。据马鞍山城投官网,其已先行一步转制成江东控股,多家地方城投公司也纷纷试水转型改制工作。这意味着伴随财税体制改革的逐步推进,此前扮演过重要角色的政府融资平台即将被剥离融资功能。

  “屡屡被打破的刚性兑付表明,中央财政将不再为非系统性风险的地方债务违约埋单,而是要建立健全地方政府的市场化信用体系———为市场提供更为综合、直观的评价,便于投资者比较,让地方作出正确判断。”安国俊说。

  中国人民银行研究局首席经济学家马骏表示,我国仍将从市场化方面,采取多项改革硬化地方预算约束。事实上,通过发展市政债市场和一系列配套改革,地方政府的预算约束将逐渐“硬性化”。

  健全体系改革进入深水区

  毋庸置疑,国内地方政府信用评级体系的建立将是一个系统性工程,未来包括财税制度的改革、地方政府违约机制的建立、地方政府融资方式的透明化等诸多方面都需进一步完善。

  “要求地方政府尤其是独立发债的地方政府编制和公布资产负债表,对提高地方财政透明度有重要意义。此外,一些改革的准备也都已经在进行中。”马骏说。

  与“兜底”相比,建立市场规则有望成为本轮改革的侧重点。首轮地方债“自发自还”试点还首度引入了市场化的信用评级报告。“这是防控地方债风险的一个重要举措,也预示着地方债将走向更为规范的市场化道路,为市政债的发展打下坚实的基础。”安国俊说。

  业内人士普遍认为,评级信息对于投资者决策、合理定价和利率决定都十分重要,将成为投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考。

  不过,作为首轮地方自主发债的评级机构,上海新世纪相关负责人在接受《经济参考报》记者专访时指出,地方政府的信息披露及其制度建设难以一蹴而就。

  例如,就跟踪评级材料获取的及时性问题考量,试点地方自主发债的最长期限为10年,每年都应进行定期跟踪评级。在这场可以预见的“持久战”中,既需要评级公司与地方政府保持密切沟通,也需要地方政府的积极配合,如何保障各种评级数据和信息的及时获得,依然有待摸索实践。

  业内专家认为,借鉴国际经验,目前我们应逐步建立以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理的“三驾马车”基本框架。而在政府层面,为有效防范地方债券系统性风险提供源头性保障已迫在眉睫。

  根据财政部安排预计,2014年地方债计划发行规模为4000亿元,其中上海、广东、山东等省市自发自还规模为1092亿元。

  “面对城镇化的进程,解决地方政府投资拉动经济的资金缺口、实现地方财政转型均至关重要。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为,地方债自主发行改革中,可以利用破题机会,规范财政管理体制,围绕举债形成倒逼机制,理顺政府间关系。

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