张英洪

　　乡村治理是国家治理的重要内容和基础，推进乡村治理现代化是推进国家治理现代化的必然要求。推进乡村治理现代化关键是要有利于维护乡村居民的基本权利。

　　深化对乡村治理的认识

　　首先，要区分乡村层面的治理和国家层面对乡村的治理。任何一个乡村都处在国家基本制度结构之中。我们一定要理清乡村治理和国家对乡村的治理，单纯推乡村层面的治理难以达到目的。

　　其次，要分析乡村治理的两种基本类型。在城市化进程中，有两种最基本的乡村类型：一种是人口输出地区的乡村，另一种是人口输入地区的乡村。在城镇化进程中人口流出的地区，比如说中西部农村地区，大量青壮年劳动力到东部地区务工，这些乡村有很多留守人员，比如留守老人、留守妇女、留守儿童，这样的乡村怎么治理？属于城市化进程中人口流入的地区，有大量的外来人口，外来人口如何享有基本公共服务并参与乡村治理？这两个类型的乡村治理要分别对待。

　　明确乡村治理的目标

　　实现乡村治理要达到的目标是什么？这个目标肯定有很多，比如说经济发展、社会稳定、社会秩序等。笔者认为乡村治理最核心、最基本的目标，就是要维护乡村居民的基本权利和社会的公平正义。

　　第一是财产权利。在城市化进程中，农民土地财产权利保护问题日益突出，已经成为影响社会和谐稳定的重要因素。二是社会保障权利。城市化中面临的一个重大问题就是如何解决全国两亿多农民工的基本公共服务，这是新型城市化的要求，也是乡村治理现代化一个要求。三是公共参与权，在现代社会，公共事务事关每个人的切身利益，每个人都有平等的参与权，这才是现代化的乡村治理。

　　乡村治理面临的重大转型与问题

　　改革三十多年来，我国乡村治理面临四个方面的基本转型。

　　一是从一个封闭的社会向开放的社会转型。以前的乡村治理体制是建立在封闭社会的基础上，在城市化、市场化进程中，封闭的社会走向了开放，这对传统乡村治理产生了很大的挑战。

　　二是从城乡二元结构向城乡发展一体化的转型。以前的乡村治理都是在城乡二元体制这一基本前提下去建立完善政策体系，我们现在要破解城乡二元结构，促进城乡一体化，那么我们的乡村治理就要适应从城乡二元结构向城乡发展一体化的转变。

　　三是从传统农村集体经济的产权不清晰向现代新型集体经济的产权清晰转型。北京已完成了97%的村级农村集体经济产权制度的改革，通过股份合作制的改革，农村集体资产已由长期产权不清晰向产权清晰转变。传统集体经济跟现代新型集体经济有一个很大的不同，就是产权是否清晰。在产权清晰的情况下建立的乡村治理体制是与以前不一样的。

　　四是面临从传统的管理型模式向现代的治理型模式转型。我们长期以来习惯管理别人，强化管理而不是强化服务。现代社会治理要求多元共存、多元治理、扁平化的管理模式，这对乡村治理转型具有重要意义。

　　乡村治理面临的问题，主要体现在一系列滞后上：一是政策制度滞后于基层实践。在改革过程中，许多伟大的创造来自于基层，来自于实践，来自于农民的创造，但是我们的政策制度还有一些没有与时俱进改革。第二个滞后就是制度建设滞后于政策。我们现在很多好的政策文件，没有上升到制度上来，没有上升到立法上来。第三个滞后是社会治理滞后于经济社会发展。改革开放使我们国家从经济落后的国家，转变成GDP全球第二的经济大国，取得了非常巨大的历史成就，但是我们的治理体系、治理观念还跟不上经济发展的需要。

　　推进乡村治理现代化的改革重点

　　推进乡村治理现代化，需要全面深化改革，改革的重点是：

　　一是深化户籍制度的改革。这是社会平等的需要，也是新型城市化发展的需要。这一改革已经全面实施，国务院日前已经出台了实施意见。

　　二是深化农村集体产权制度改革。在经济发达地区这个完成得比较好，但是从全国来说，农村产权制度改革是较为滞后的。农村集体产权改革不到位，既制约了城镇化，又制约了乡村治理的现代化。

　　三是深化公共服务体制改革。走以人为本的新型城镇化道路，就是要赋予农民工等外来人口基本的公共服务，实现城乡基本公共服务的均等化。

　　四是深化行政体制改革。我们有的村、有的镇人口规模、经济规模已达到了小城市的规模水平，但是却没有相应的管理权限和相应的公共服务，这是传统的行政体制问题，属于国家层面的乡村治理改革问题。

　　五是深化社会体制改革。如果没有社会的参与，没有社会组织的成长和参与，完全靠政府治理的话，这个社会就缺乏弹性与活力。社会组织能弥补政府很多不足，单靠政府治理是远远不够的。

　　六是深化基层民主自治体制改革。村民自治实行二三十年后，面临一些深层次的现实问题，需要国家层面的改革与之上下互动。

　　树立乡村治理现代化的新观念

　　一是要重新认识乡村价值。长期以来我们认为城市优越，农村落后，城市优于农村。事实上城市与乡村，它们是两种不同的文明，我们认为农村文明是母文明，城市文明是子文明，城市是乡村的孩子，不能因为孩子长大了就否定母亲。我们必须要正确对待两种文明，不能以一种文明凌驾于另外一种文明之上。

　　二是要树立规则意识。没有规则意识、法治意识，就很难推进乡村治理现代化。十八大提出建设法治中国，这是乡村治理现代化的基本方向和要求。

　　在社会转型过程中有很多的问题需要我们探索，也需要我们每个人转变一些传统的观念，需要树立一些新的观念。我们要秉持以人为本的基本理念，人活在世上，都希望活得有自由、有尊严，都希望有基本的权利保障和社会公平正义，这是实现乡村治理应当达到的基本目标。

　　（作者系北京市农村经济研究中心研究员）