舒圣祥

　　国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出，全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市（城区人口50万至100万）落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市（城区人口500万以上）人口规模，建立完善积分落户制度。此外，将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

　　毋庸置疑，这份户籍制度改革文件，意味着多年的城乡二元户籍藩篱终于松动，从全国层面开始了户籍制度改革的破冰之旅。之前各地户改实验积累起来的成功经验，比如积分制，比如居住证制度，比如取消非农户口等等，都在这份文件中得以上升为全国性的户改行动。虽然具体到每个表述，似乎之前都曾在其他文件中看到过，算不上有多少出乎意料之外的新意；但是，这份文件留给户籍制度改革的公众期待与重大意义，依然无论怎样形容都不为过。

　　在长期以来有关户籍制度改革的讨论中，“破除户籍藩篱关键在破除户籍特权”其实已经成为一种共识。登记与管理意义上的户籍，根本不存在什么改革难题；改革的关键，在于户籍背后各种差距悬殊的附加福利。要破除户籍背后的特权福利，不外乎两种办法：一种是“剥离”，先坐等各种户籍特权被剥离掉，然后放开户籍大门轻装改革；另一种是“倒逼”，通过有序适度放开户籍大门来摊薄户籍特权，从而倒逼出户籍福利的相对公平。

　　是先剥离，还是先开门，这是决定户籍改革进程的一个关键抉择。坐等户籍福利剥离到公平状态再来放开户籍大门，不说永远没有可能，至少也是遥遥无期。先有序开门，并且通过有序开门和人们的自由选择来自行摊薄各种户籍福利，才是真正的可行之法。这份户籍改革文件，选择的显然是后者，虽然在剥离户籍特权上，也有“建立居住证制度”、“扩大基本公共服务覆盖面”等方面的着墨，但更重要的，显然还是在“进一步调整户口迁移政策”上。

　　相比小城市与中等城市，户籍特权更为丰厚的大城市与特大城市，既是改革的重点，也是难点。对此，文件采取的主要办法是积分落户制度。在此之前，广东已在全省范围内启动积分落户制很多年，上海去年也启动了这一制度。积分制或许不是最好的，但一定不是“最坏”的。积分制既不完全基于政府功利因素的考虑，也不会造成城市人口不受限制的瞬时失控；更重要的是，它可以给人们提供一个稳定的预期。

　　当然，积分制要想最大限度发挥“正能量”，关键还在于具体制度设计上每一个细节之处的公平合理，并且得到严格有效透明公开的执行和落实。比如，具体的积分项目与对应分值设计必须公平合理，不能过于突出学历职称等因素，而更应强调居住时间、纳税时间等要素。再比如，积分凭据的把关监督必须严格到位，既要避免故意刁难，更要防止弄虚作假与腐败交易。

　　再好的改革规划要从纸上走入现实，关键还在于落实。如果说这份户籍制度改革文件消融了户改的坚冰，那么，要真正迎来户籍制度改革的春风拂面，仍然有待于不折不扣地落实。