适应宏观经济新常态和新型城镇化的要求，顺应住房发展及住房模式演化的规律，针对住房制度体系存在的问题与缺陷，借鉴先进国家和地区的经验，解决当前的库存积压问题。以满足新市民住房需求为出发点，以成熟定型的基本目标为落脚点，坚持统一与差别的统筹兼顾、政府与市场动态结合、城镇与农村协同一体、目标与问题导向一致、租房与购房共存并举的原则，建立以市场为主满足多层次需求和以政府为主提供基本保障两个体系，建立乐居、康居、安居、廉居四个层次的住房系统。在此基础上，通过深化多项相关的改革，建立产权、开发、消费、交换、分配等五项基本目标制度，建立土地、财税、金融、户籍和行政管理等五项配套目标制度。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员 《中国住房发展报告》主编 倪鹏飞

　　一、为什么要深化中国住房制度改革

　　1、新常态与新阶段需要全面深化住房制度改革

　　第一，中国迈向全面小康新时代，要求住房制度进行改革。中国迈向全面小康的新时代、以人为核心的新型城镇化和城乡协同与一体化，决定中国城乡住房需求正趋向升级，城镇非户籍常住人口的住房需要也有条件加以解决，城乡住房市场与保障需要协同一体，住房制度需要与时俱进。

　　第二，中国住房发展的新目标，要求住房制度进行改革。2013年，中国城乡住房结束了极度短缺时代，基本实现了“一户一房”或“一户一宅”的“住有所居”目标，但也出现了结构性过剩，三、四线及以下城市城镇库存严重。在中国，城乡住房总体进入饱和阶段，住房制度需要改革，让市场在住房发展方面发挥更大的决定作用，以支持实现新市民在城镇“住有所居”和进一步改善居民住房条件的住房发展新目标。

　　第三，建立成熟定型的社会主义市场经济体制，需要改革住房制度。十八届三中全会确定：2020年前应建成成熟定型的社会主义市场经济制度体系。住房制度也要全面深化改革并在2020年前建成成熟定型的住房制度体系。

　　2、现行住房制度的系统性缺陷需要深化改革

　　尽管经过改革探索而建立的城乡住房制度，极大地促进了城乡住房问题的解决和房地产业的发展，但是，房地产发展及住房领域的矛盾和问题表明：现行住房制度存在亟待完善的系统性缺陷。第一，住房供应体系分割失衡。城镇住房商品化过度，尤其是大部分非户籍常住人口的新市民处在保障范围之外。农村住房完全非商品化。城乡之间住房市场与保障分割。住房结构性过剩越来越严重。三、四线及以下城镇出现过剩，与此同时，在农村大约有5000万套住房处在闲置状态。第二，住房基本制度扭曲缺失。在住房产权方面，权属不清，结构模糊。在开发经营方面，预售开发制度影响开发质量，制约了自持租赁经营制度建立。在交换方面，保护租赁双双权益的住房租赁的基础制度缺失；在消费方面，一些行政制度限制了合理消费，过滤机制缺乏导致住房供求错配；在分配方面，货币化分配的工资及补贴增长机制没有建立。第三，住房配套制度扭曲缺失。土地制度阻碍了新市民在城镇解决住房问题。住房金融使新市民受到金融排斥。财税制度无法支撑新市民住房的解决。户籍制度使新市民受到歧视与不公正。行政管理体系及其产权、调控、监管、保障的制度难以保证政府发挥更好的作用。

　　3、借鉴国外住房制度及其不断变革的经验也要深化改革

　　全世界尤其是发达国家的住房制度与住房发展模式既具有相似性也因各国国情不同各具特色，同时住房制度与发展模式也随经济环境的变化而不断变化。

　　第一，住房政策目标呈阶段升级趋势。大致经历了四个阶段。在住房数量绝对不足时期，目标是“住有所居”，标准是“一户一房”。在住房严重不足缓解后，住房政策目标是扩大人均住房面积，标准是“一人一室”。在住房数量饱和时期，住房政策的目标是：提高现有住房质量和舒适度。在住房质量提升后，政策目标是：实现住房“共同富裕”和住房现代化。第二，住房制度模式不断变革。住房解决途径与发展模式主要有市场模式、合作模式和福利模式三种，住房制度与发展模式总体趋向市场化。第三，住房基本制度模式多样且不断变化。产权制度清晰多元，住房开发制度相对多样，交换制度是租售并举，分配制度正在从实物补贴即补“砖头”，转向货币补贴即补“人头”。第四，住房的金融、财政和行政管理等配套制度主要有三种模式且不断变化。房地产税是地方财政收入的主要来源，保有税是房产税的主体。

　　二、怎样顶层设计中国的住房制度

　　1、统一与差别统筹兼顾设计住房目标制度

　　住房具有十分显著的当地化属性，而中国是一个幅员辽阔、人口众多的巨型国家，不同的区域在人口规模、收入水平、资源环境、发展趋势等方面千差万别。因此，在住房制度框架和基本政策实行全国统一的基础上，住房具体制度、政策和标准，应因地制宜地保持差异性。这包括大中小城市、小城镇与农村之间，东中西不同区域之间，一、二、三、四线等不同层级城市之间，具体的产权构成、开发经营、租售交换、消费使用、分配等基础制度，以及土地、金融、财税、户籍以及管理等配套制度应有所不同。

　　2、政府与市场动态结合设计住房目标制度

　　住房特殊属性以及政府与市场有效性、局限性决定，解决住房问题必须要使市场配置与政府保障相结合，而且这个结合即政府与市场的边界决定于经济社会发展以及住房发展水平，并随其变化而变化。在告别住房短缺时代以后，住房制度充分体现市场在资源配置中的决定作用和政府发挥更好作用的结合。为此，一方面，完善住房市场制度，矫正扭曲的机制，让市场全面、积极和有效作用。另一方面，完善调控制度、产权制度、监管制度和保障制度，利用市场优势，弥补市场失灵。

　　3、租房与购房形式并举设计住房目标制度

　　租购广义上讲是再生产的两种形式，贯穿住房的生产、交换、分配和消费。在住房市场饱和、居民收入水平提升和人口流动加快的时代，需要同时也为租房与购房并举创造条件。为此，应加快健全住房租赁开发、经营、消费、交换、分配制度以及土地、财税、金融和监管的配套制度建设，促进专业化住房租赁市场发展。

　　4、问题与目标导向统一设计住房目标制度

　　着眼于解决当前的问题，就是要从去库存和解决新市民住房需求出发，矫正、健全和建构相关住房制度。瞄准实现长远的目标，就是要在配套成熟定型的社会主义市场经济体制相适应的目标落脚，系统性设计、建构和创新顶层住房制度体系。解决新市民住房问题是改革的出发点，建立成熟定型的住房制度是落脚点。支撑新市民住房需求的制度设计是成熟定型制度设计的重要内容，成熟定型的制度设计从深层次和广领域上保证新市民住房问题的根本解决。

　　5、城市与农村协同一体设计住房目标制度

　　城乡住房制度不仅都到了非改不可的程度，而且城乡住房制度改革必需协同推进，不能长期割裂。无论是城镇化发展使然，还是市场化加深的要求，城乡一体发展以及人口与生产要素自由的流动，都要求城乡住房市场与保障趋向一体和配套。城乡一体的住房制度是成熟定型社会主义市场体制的重要内容，城乡一体住房制度也是支撑满足新市民住房问题的基本制度。新市民是城乡住房市场与保障的双重主体，只有在城乡一体的背景下，新市民才可以通过市场或保障，实现住房转换和解决。

　　三、建立怎样的住房制度总体目标体系

　　基于国际的经验，针对当前的问题，顺应发展趋势，实现住房发展目标，新的住房制度改革应以满足新市民的住房需求为主要出发点，以成熟定型的基本目标为落脚点，建立城乡协同、租售并举的两体系四层次的住房供应及制度系统，即：以市场为主满足多层次需求和以政府为主提供基本保障的两大住房体系，乐居、康居、安居、廉居四大住房层次，同时匹配相应的制度体系。

　　1、建立城乡协同、租售并举的以市场为主满足多层次需求的住房体系，让新市民成为城镇住房市场的重要主体

　　对于城乡有能力参与公平竞争、等价交换的需求主体，通过租售多层次市场供给以满足多层次需求，政府加以调节或支持，是同时实现公平与效率，确保主体收益和效用最大化的最优途径。多层次住房市场体系即是各类商品房体系，总体可以概括为乐居住房与康居住房两个层次，相应需匹配建立和完善乐居市场的调节制度和康居市场的支持制度。

　　第一，乐居住房层次和住房制度。在城镇，通过租售(租购比约为1：4)市场供给，约占全部人口30%的高收入常住人口(包括户籍居民和新市民)，获得和使用面积较大、品质精美、功能先进、配套高端、价格昂贵、居住惬意的乐居住房即高档商品房。在农村，通过租售市场供给或自建，一部分居民(约占全部人口15%)由于高收入等原因，获得和使用超过“一户一宅”法定标准、面积较大、质量优良、功能一般、基本配套的乐居住房。为此，要建立“市场配置、政府调节”的乐居住房制度。一方面，健全商品房市场基本制度体系；另一方面，完善税收体系，对奢侈消费、投资和投机征收房地产税，超过“一户一宅”法定标准农村住房征收房产税，其宅基地要有偿使用，从而来约束资源占用，抑制过度投机，调节收入分配，促进社会公平。

　　第二，康居住房层次和住房制度。在城镇，通过租售(租购比约为1：3)市场供给，约占全部常住人口的40%的中等收入家庭(主要包括户籍居民和工作年限较长的新市民)，提供面积适中、品质优良、功能齐全、配套完善、价格居中、居住舒适的普通商品房即康居住房。在农村，对约占全部人口的80%的收入及财产居于中间阶层的家庭，提供一户一宅、面积法定、功能一般、初步配套、居住舒适的康居住房即普通住宅。为此，要建立“政府支持，市场配置”的康居住房制度。在城镇，政府主要通过政策性抵押担保、贷款贴息以及对金融机构的优惠，通过税费减免(包括免征物业税、购房款抵扣所得税等)，对中等收入家庭通过市场获得的住房提供支持。在农村，除了政府以上支持外，针对农民家庭，法定面积以内的“一户一宅”的宅基地实行无偿或者免税费使用，但涉及宅基地转让实行有偿制度。

　　2、建立城乡协同、租售并举的以政府为主提供基本保障住房体系，将新市民纳入城镇住房保障的合理范围

　　对于城乡无力参与公平竞争、等价交换的需求主体，通过政府为主提供基本保障以满足的这些市场之外需求主体的基本需求，同时利用市场功能或模拟市场机制，是保证公平兼顾效率，进而解决住房问题的有效途径。以政府为主提供基本保障住房体系即是保障房体系：总体可以分为安居住房与廉居住房两个层次，相应需匹配建立和完善安居住房政府有限保障制度和廉居住房的政府兜底保障制度。

　　第一，安居住房层次与住房制度。在城镇，通过租售(租购比例约为2：1)，大约占全部城镇人口的20%的工作稳定、住房困难、收入中等新就业家庭和收入中下工薪阶层(包括户籍居民和新市民)，获得和使用政府主导供应的面积适当、质量可靠、功能齐全、配套完善、居住体面的安居住房，包括保障性的公租房与公购房(包括棚户区改造、拆迁安置房和经济适用房)。在农村，通过自建、援建或代建，一部分收入中下、住房困难居民，获得和居住政府主导供应的面积适当、质量可靠、功能一般、初步配套、适宜居住的安居住房，主要包括农村危房改造住房和拆迁安置住房。为此，要建立“政府主导、市场参与”的制度体系。一方面，政府通过土地无偿划拨和税费减免，提供低价公租房或公购房(安置房、棚户区改造房)；另一方面，挖掘家庭支付能力、鼓励社会参与、利用市场力量，保障开发、融资、交易、经营的公平与效率。

　　第二，廉居住房层次与住房制度。在城镇，主要通过租赁形式，大约占全部人口10%的低收入及以下及住房困难的户籍人口，获得和使用政府主导供应的面积较小、质量可靠、功能齐全、配套完善、满足基本需求的廉租住房即小廉公租房(价格更廉、面积更小的公租房)。在乡村，大约占全部人口5%以下的老弱病残、鳏寡孤独的低收入经济困难、无房或住房困难的家庭，提供面积较小、质量可靠、功能一般、初步配套，满足基本住房需求的廉租住房。为此，需建立“政府主导、模拟市场”廉居住房制度模式，实行租赁补贴和实物配租两种兜底保障方式。租赁补贴以货币形式直接全额或大部分补贴保障对象，由其自主租赁住房。实物配租以保障对象租赁政府提供的廉租住房并缴纳较低的租金的方式提供保障。同时借鉴和模拟市场化的开发、融资、分配和经营管理方式，通过公租房提供与发放补贴分离和“市场交换”形式，保证公平同时兼顾效率。

　　四、住房基本制度的目标与深化改革的路径是什么

　　基于以上住房制度目标模式和主要原则，应深化改革、健全和完善住房基本制度和住房配套制度两大体系。从再生产的逻辑出发，基本制度主要包括产权、生产、交换、消费与分配五个方面。

　　1、建立“多元所有”的住房产权制度，为新市民多元化的住房产权选项

　　住房产权制度改革的目标是建立“多元所有”的住房产权制度。城乡住房的产权主要由自然人家庭自有产权、法人产权、公有产权和共有产权四类构成。其中，以自然人家庭自有为主，企业法人所有、公有、各类共有为辅。

　　为此，改革的主要路径如下：全面实施不动产统一登记制度，完善住房产权保护制度，建立商品房共有产权制度，建立保障房共有产权制度，建立住房公有产权管理的体制、机制与制度。

　　2、建立“垄断竞争”的经营制度，让新市民获得质量可靠的住房服务

　　住房经营制度改革的目标是：建立政府、集体组织、个人、公私企业、住房合作社等主体多元，开发、租赁与金融服务等混业经营，市场结构垄断竞争的开发经营制度。

　　为此，改革的主要路径如下：逐步取消商品房预售制度，完善“中国房地产信用档案”系统，建立质量安全责任终身制，完善房地产市场竞争制度；支持企业兼并重组实现专业化、规模化和品牌化，鼓励成立经营房地产租赁企业，支持开发企业转型，鼓励开发企业与租赁企业合作。

　　3、建立“租售并举”的交换制度，为新市民提供自由租购住房的选项

　　住房交换制度改革的目标是建立“租购并举，先租后买”的制度体系。在城镇，中小城市、小城镇以售为主，大城市以租房为主。商品房以售为主，保障房以租房为主。新就业家庭以及新市民可以以租为主，同时保持一定比例的“半租半持”。在农村，以自建为主、租售为辅。

　　为此，改革的主要路径如下：第一，建立和完善商品房租赁制度。建立企业、法人和自然人租赁住房的支持制度，建立和完善承租者保护制度，实行承租者的市民待遇制度，完善租赁市场监管与服务制度。第二，建立和完善保障房租赁制度。积极探索“居民自租、机构认定、政府补贴”的社会租赁制度。扩大公租房的覆盖范围，将新市民纳入到公租房保障范围。第三，建立租赁与销售相互衔接的先租后买制度。完善商品房承租人优先购买的制度。建立保障房“先租后买”的制度。第四，建立农村住房租售市场制度。允许农村住房所有权及其宅基地使用权在城乡居民之间自由租售。

　　4、建立“过滤使用”的消费制度，让新市民租购可支付的住房

　　住房消费制度改革的目标是建立“阶梯消费，过滤使用”的消费制度。根据家庭收入等条件的差异，消费品质层级不同的住房，收入等条件改善的家庭，重新购租并使用新房、大房，同时将原有旧房与小房租售给新市民、新家庭和收入等条件相对较差的家庭使用。

　　为此，改革的主要路径如下：取消不合理的限制开发或购买高档住宅的制度，建立差别化、动态化的住房分层制度；完善二手房交易制度，鼓励收入稍低的家庭包括非户籍居民先买小旧房；建立商品房转换保障房的制度，打通商品房和保障房的转换通道；建立保障房“过滤使用，封闭退调”制度，完善保障对象的退出保障房机制。

　　5、建立“货币动态”的分配制度，让新市民主要通过市场获得住房

　　完善的货币化和动态化的住房分配制度目标是建立包括新市民在内的全体职工住房货币工资制及工资随房价调整的制度；建立包括新市民在内的符合保障条件，租购保障房“采取实物与租赁补贴相结合并逐步转向租赁补贴为主”；建立货币补贴标准随租购住房价格浮动制度。

　　为此，改革的主要路径如下：改革工资制度，在包括农民工在内的全体职工中，明确规定工资构成包括住房工资，建立住房工资随房价自动上涨的制度，改革补贴制度。实行租补分离或住房券制度，建立租补同涨制度。实行租住公租房的货币补贴，随房租上涨而同比上涨的机制。

　　五、住房配套制度的目标与深化改革的路径是什么

　　住房问题涉及到人、地、钱以及行政管理，因此，住房的配套制度主要包括：土地制度、人口制度、金融制度、财税制度以及住房管理制度。这些制度的目标设计与改革路径如下：

　　1、建立“有偿性、竞争性”的住房用地制度，让新市民可以租售农村房地产

　　城乡住房土地制度的目标是建立“有偿性、竞争性”的住房用地制度。城乡经营性非农建设用地的集体所有制与国家所有制并存，但其使用制度是有偿使用、同权同价、自由交易、依法纳税；农村宅基地“分类处理，有偿使用，自由转让，依法纳税，酌情减税”；公益性非农建设用地属国家所有，行政征收集体所有土地并转为国有或行政征收已经国有土地，参照市场标准进行补偿；无偿划拨使用的公益性用地，作为国有资产作价计入用地单位的总资产中；城镇建设用地总量增减与人口迁徙变化相挂钩。

　　为此，改革的主要路径如下：加快健全农村宅基地与建设用地的产权制度；建立健全农村宅基地和建设用地使用权的市场交易制度；改革城乡土地的征用制度，缩小土地征收范围；加快建立城镇用地总量调整与接收人口转移数量相挂钩的制度；健全商品房等经营性土地使用权的市场竞争制度。

　　2、建立“多层次、普惠制”的住房金融制度，让新市民分享便利的金融支持

　　住房金融制度的目标是建立多元化、多层次、普惠制的住房金融制度。形成农村金融与城市金融一体、商业金融与政策金融兼容、开发金融与消费金融并重、信贷市场与资本市场均衡、金融机构与金融市场匹配，让住房金融最终覆盖并惠及城乡每个家庭。

　　为此，主要从商业性和政策性两个方面进行改革：建立多元化的商品房供应融资体系，建立普惠制的商品房抵押贷款制度，建立商业性的抵押贷款证券化制度，建立国家住房发展银行，建立住房融资国家支持制度，改革公积金制度，完善强制性住房储蓄制度，建立住房储蓄银行，建立契约性住房储蓄制度。

　　3、建立“以持有税为主”房地产财税制度，让新市民租购住房获得财税支持

　　住房财税制度改革的目标是建立“城乡一体、全面覆盖、税制简明、持有税为主、差别减免”的税收制度，建立“全面覆盖、梯度保障、政府兜底、央地共担、钱随人走”的财政制度。

　　为此，在税收和财政两个方面改革的路径：完善房地产税收基础制度，建立房地产税收全覆盖制度；规范房地产税收减免制度，修改《税收征管法》；建立直接面向人数众多、房产众多的个人房产税纳税人的征管机制；加快房产税立法，确定合理的起征点和差别税率，择机开征房地产税；完善房地产税收构成体系，简化归并持有税种，简化归并流转环节税制；完善房地产与住房保障财税体系，建立房产税收入归地方的制度，提高中央政府财政对住房保障支出分担的份额；建立中央向城市提供保障性住房转移支付规模与城市接纳新市民规模挂钩的制度；加快完善包括城镇新市民的租购住房财政补贴制度。

　　4、建立新型户籍制度，为新市民提供与户籍居民均等的公共服务

　　户籍制度改革的目标是基本建立与全面小康社会相适应的，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

　　为此，改革路径如下。深化户籍制度改革，加快制定公开透明的落户标准和切实可行的落户目标；加快完善新落户城镇的新市民与当地户籍居民享受完全均等公共服务的制度；全面建立居住证制度；加快建立未落户的居住证所有持有者在居住地享受义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生等关键的基本公共服务的制度。

　　5、建立现代化的行政管理制度，让政府在解决住房问题上发挥更好的作用

　　未来住房行政管理制度的目标是行政管理体制科学，综合管理与协调的住房委员会，分工合作的相关职能部门，中央与地方对住房发展的事权分工合理；管理行政制度健全，产权管理、宏观调控、社会保障与市场监管等科学规范；管理目标责任制度有效，对各级政府及相关职能部门目标任务明确，考核制度合理，监督制度有效，奖惩制度有力。

　　为此，主要通过以下改革：加快完善住房行政管理体制，建立综合管理与协调的住房委员会，分工合作的相关职能部门，分工合理的中央与地方纵向行政管理体系；在此基础上建立对各级政府及相关职能部门的目标考核和问责制度；加快完善住房保障的管理制度；建立科学顺畅的公私住房产权管理制度体系；建立差别化、逆周期和协同性的调控制度；建立透明、高效的房地产市场监管制度。