国资充实社保基金探路

　　养老金压力不断加大、中央与地方国企改革不断推进，加快了国有资本划转充实社保基金的落地。这项被动议数年的社保基金充实办法，终于写进《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》）。3月28日，国务院公布的《条例》中明确表示，基金来源中包括“国有资本划转”。

　　此前，包括十八届三中全会、十八届五中全会、《政府工作报告》等亦多次提及“划转部分国有资本充实社会保障基金”。

　　《条例》明确，该基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂。《条例》于5月1日起施行。

　　记者获悉，由国资委、财政部、人社部、证监会等多部门组成的专题工作组正在就国有资本划转全国社会保障基金展开研究工作，进一步的划转方案将择机出台。

　　目前，社会保障基金分为全国社会保障基金和地方社会保障基金，二者分属于两个层级，地方社会保障基金主要由地方财政承担财政责任，全国社会保障基金主要由中央财政承担责任。在使用上，各自用途也不完全一样，在支付养老群体时，地方和全国是分开使用的。《条例》中所指的基金即为全国社会保障基金，由全国社会保障基金理事会负责其运营。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君对记者表示，现在财政部等多部委研究的国资划转社保办法，是针对全国社会保障基金的讨论，将来方案出台后，地方应该会遵照执行。

　　国资委研究中心处长王绛对记者表示，国资划转社保此前就有，例如从2009年开始，便开始划转相关上市公司10%股权用来充实全国社会保障基金。历年的划转途径主要包括股权划转和国有资本经营预算调入一般公共预算，再划转进入社保基金。

　　2013年召开的十八届三中全会曾提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”，部分地方政府在国资划转的资金来源上进行探路，例如山东省尝试将非上市公司股权划转进入省社保基金范畴。相关财政研究人士表示，山东划转非上市公司股权的做法，对于全国社会保障基金有一定的参考价值。

　　王雍君对记者表示，社会保障基金将继续向着全国统筹的方向调整，以后养老金的标准，包括上缴标准，领取养老金的标准、资格等，越来越多会转给中央来承担责任，下一步全国统筹力度还会加大。

　　地方探索的两条路径

　　财政部在2015年5月公布了当年的全国社保基金预算：社保基金收入43088.07亿元，支出38463.97亿元，其中9741.75亿元为财政补贴。而2015年的中国财政所面临的境况是税收增速不断下滑，从8月开始以“稳增长”为主要的财政投资开始大量下发。

　　扩充社保基金的资金来源成为题中之义。

　　2015年，山东省率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，欲将省管18户企业中的国有资本按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则，按一定比例划入省社保基金理事会中。

　　根据公开消息，截至目前，山东省国资委已经正式启动部分国有资本划转工作，分两次将省国资委履行出资人职责的18户企业30%的国有资本金180.65亿元划转至省社保基金理事会。

　　与以往国有资本划转社保的途径有所区别的是，该省此次划转企业中，涉及到了非上市公司股权。在上述两次国有资本划转后，省国资委和省社保基金理事会分别持有企业70%和30%的国有资本。

　　由此，山东省国资委监管的18户企业由此改建成为股权多元化的公司制企业，按照《公司法》要求建立股东会、董事会和监事会，由省国资委和省社保基金理事会按持有产权分别行使股东职权、履行股东义务。

　　下一步，山东省国资委将与省社保基金理事会共同推动出资企业建立规范的公司治理结构，制定股东会议事规则，修订公司章程、明确股东会职权，并按比例派出董事、监事。此外，还有460多户、未经审计的资产超过760亿元省直各部门各单位管理的国有企业，经过清产核资后，将于2016年6月底前完成统一监管，这些企业国有资本的30%也将分步转给省社保基金理事会持有。

　　为了实现划转的稳妥推进，山东省推行的措施是“分步”办理划转相关手续。根据该省省属企业改制情况、省属经营性国有资产统一监管工作进展，分步办理划转手续。首先，对已按照《公司法》设立的省属企业，由省国资委等单位依据经中介机构审计的年度财务报表，向省政府提出申请并按批复办理划转手续。其次，省国资委会同省直有关部门、单位，加快推进全民所有制企业完成公司制改建，并及时将30%的国有资本划转省社保基金理事会。改制工作力争2016年年底前完成。

　　与山东扩充股权划转范围不同，上海选择的是直接上调国资划转社保的比例。

　　2016年1月上海财政局公布的《关于上海市2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告》显示，2016年上海市将按照国家统一部署，进一步扩大国有资本经营预算收益收缴范围，并将市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分调入一般公共预算，用于充实社会保险基金。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，从国家层面看，中央层面的国有资本经营预算、社会保险预算的调入及划转这么多年一直在做。目前国有资本上缴政府的现行比例是16%，上缴后进入国有资本经营预算，成为国有资本经营预算的收入来源，在这个基础上，再把其中一部分，划转到社会保险预算里面。但是，考虑到养老保险还没有实现全国统筹，实际上现在国家层面和地方层面还不一样，各个地方各有自己的一套操作办法。

　　划转思路已经清晰

　　国资划转社保早在2001年就已开始，此次以法规性公文加以明确，在部分国资人士看来，这将给国资划转社保带来更多新的空间。

　　在3月28日公布的《条例》中，关于全国社会保障基金构成的描述是：由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。

　　而在2001年推出的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中，对于全国社会保障基金的构成规定的是：国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。

　　王雍君解释道，国有股减持是指将政府持有的部分国有股份，转变为社会保险基金的持股。而划转是包括把国有企业利润的一部分拿上来，相当于利润的再分配。但是，《条例》与《暂行办法》的部分初衷一致，都是为全国社会保障基金筹集资金。

　　在中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文看来，《条例》是对全国社会保障基金理事会、全国社会保障基金做出的更高立法层次的行政法规。

　　长期以来，中央企业为社保基金提供了长期的收益。相关数据统计显示，以2007年实施国有资本金预算制度为起点，截至2011年底，有2135.13亿元国有股权转让收入划归全国社保基金，占全部社保基金财政性投入的43.4%。

　　王绛认为，由于中央企业中已经有很多通过改制上市成为了公众公司，其利润总额扣除上缴所得税和归属少数股东收益后才是可供国有股东分配的净利润，并在按照公司法的规定计提法定公积金后才是企业上交资本收益的基数，这个基数仅占到中央企业利润总额的45%左右，据此计算，2011年中央企业上缴国有资本经营收益总比例已经超过10%。

　　3月28日，国务院法制办负责人就社会保障基金条例热点问题答记者问时说，16年来，通过财政拨款、国有资本划转等方式不断充实基金，加上投资收益，截至2015年12月底，基金规模已达15085.92亿元。这与2000年左右刚刚设立全国社会保障基金时的200亿元相比，数额已不可同日而语。而且，截至2015年12月底，累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通货膨胀率6.47个百分点。

　　王绛对记者表示，从2007年实施国有资本金预算制度以来，中央企业利润分配大体上分为四个部分：一是25%依法上缴所得税；二是25%归属少数股东，这是中央企业股权多元化改革形成的结果；三是25%依据《公司法》提取的法定公积金、任意公积金等存留收益，用于弥补过去年度的亏损和资本积累；四是25%母公司可支配利润，即通过上市公司分红和全资子公司上交利润。而在留存母公司利润这一块上，国有股减持转入社保，充分体现了国有资本收益分享。

　　上海市在上市公司股权划转上此前就有过尝试。3月30日，上海市国资委相关人员对记者表示，从2009年开始，上海市便按照部委的“要求”，来进行国有资本划转进入全国社会保障基金。

　　上海市国资委相关人员所说的“要求”，是指2009年财政部、国资委、证监会、社保基金会联合印发的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》的通知，其中明确表示“股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数量转持”。

　　实际上，在地方层面的积极探路下，下一步的国资划转社会保障基金或将向更加多元化的路径转变。目前，对于非上市公司经营性国有资产划转，以及划转最终究竟进入全国社会保障基金，还是进入地方社会保障基金等，都是尚待探讨的问题。

　　王绛举例，比如对于非上市公司的经营性资产等划转，还需要更深的研究。不过，即便最终的国资划转方案还需等待一段时间，整体的划转思路已经十分清晰。

　　国企利润承压

　　如果以国有资本划转全国社会保障基金的顶层方案出台为时间节点，最新的划转规模将有多大？

　　前述财政研究人士表示，目前尚未有准确匡算，因为还要持续对各个省市进行数据测算，尤其在目前的社保基金没有实现全国统筹的背景下，更需要具体到省市的详细测算。此外，关于国有资本数据基本统计和调研还将继续开展，需要弄清楚所需的资金缺口到底多大，包括5年的缺口，10年的缺口，以及全国目前整个国有资产存量和流动性国有资本，国有企业的承受能力等因素仍需要反复做测算。

　　不过，一组关于中国老龄人口的统计数据，可以佐证当前社保资金缺口的压力。相关数据统计显示，2014年中国60周岁及以上人口2.12亿，占总人口比为15.5%；65周岁及以上人口1.38亿，占总人口比为10.1%。随着人口老龄化进程不断加剧，基金规模不断扩大，保障基金安全的任务无疑将越来越重。

　　郑秉文表示，所谓的“缺口”，是指当年的收入和支出的差额，就是指现金流的问题。

　　王雍君认为，通过国有企业上缴政府红利来看，国有资本经营预算中的资金相对充裕，所以用国有企业创造的利润的一部分来弥补养老保险资金缺口，来应对老龄化造成的压力，不失为一种可行的渠道。“另外，国有资本金上缴比例提高后，国有企业的利润留下来就减少，好处在于国有企业的盲目投资重复投资可能会受到一定的抑制，如果将国有企业的利润上缴，更多用于社保基金的开支，将一定程度上有助于减少这类投资”。王雍君说。

　　下一步，为了推进上述途径的国有资本划转充实全国社会保障基金，相关部门将致力于建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，并提高国有资本收益上缴公共财政比例，最终实现2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

　　不过，上述国资人士表示，根据党的十八届三中全会要求，将逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提高到30%，从这一点上来说，下一步需要认真研究企业分红与资本收益上缴财政的相关问题。

　　而且，从地方上探路的情况来看，上述国资人士表示，对于社保基金持股、行权规则的制定，及对企业公司治理和决策的影响需要进一步研究分析。除去划转之前、划转过程中需要考量的问题，划转之后的社保基金监管问题，同样值得关注。

　　上述国资人士表示，未来的社保基金的基础要求是稳健运行，社保基金持有国有企业股权，如何承担经营风险承担的问题也需要认真研究。

　　王雍君表示，这一点可以通过预算的一套程序来做监督，从预算的准备阶段开始，到预算审查、预算执行控制、预算的评估与审计，每一个环节都严格把控，监管便能取得成效。毕竟，监管主要依赖的是预算程序的有效改革，只要前期编制、人大审查、执行操作等都掌控好，预算便能发挥重要的监管功能。

　　王绛则从央企的角度来分析，认为需要进一步理顺国有企业的利润分配问题，兼顾国家、企业和职工个人三者的关系，要处理好企业自身积累与当期最大限度地贡献国家、服务于民生的关系。要促进中央企业的改革发展，就要进一步构筑有利于各类企业公平竞争的市场环境，严格按照市场规律规范中央企业的分配关系。