新《环境保护法》(下称《环保法》)将于明年1月1日生效执行。这部号称“史上最严”的环保法律，对污染超标企业提出了按日连续处罚、查封扣押、限产停产等处罚措施以及规定信息公开。然而一直以来我国“违法成本低、守法成本高”的现象令人担心这些规定能否有效实施。

　　为了增强新修订的《环保法》确立的按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开等规定的可操作性，环境保护部于10月17日发布了关于按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开的4个配套文件的征求意见稿，对这些措施的适用范围、执行程序等内容做出了规定，力图打出一套“组合拳”。该征求意见于26日结束。

　　此外，环保部和公安部正在起草新《环保法》中第63条有关拘留违法企业负责人的细化配套文件，截至发稿时止，公安部尚未回复说明有关工作进展以及何时公开征求意见。

　　“《环保法》是一部基本法，不可能规定得很细。针对相关条款的细化配套措施让《环保法》更有可操作性，相当于让老虎长出牙齿。”参与了配套文件制定工作的中国政法大学民商经济法学院副教授胡静表示。

　　对于企业妄图以较低的违法成本、或者“猫鼠游戏”来“对抗”法律的，“这些配套文件对按日连续处罚、查封扣押、限产停产等条款的细化规定是环环相扣的，对企业违法的惩罚是相互衔接的。”参与了配套文件制定的中国人民大学法学院副教授、博导竺效表示。

　　按日计罚只是开始

　　许多人认为，“违法成本低、守法成本高”是环境执法不能有效实施的重要原因。因此，在新《环保法》修订过程中，“按日接续处罚”成为公众关注的焦点之一。

　　竺效介绍，2008年之前我国对环境违法企业的罚款上限仅为100万元，松花江污染事件是第一次对肇事企业开出100万元的罚单；2008年《水污染防治法》修订后，可以按照环境污染造成的损害和损失的20%~30%的比例对企业进行处罚，“比如紫金矿业污染事件，罚款近千万元，但对于重大环境污染事件来说仍不匹配。按日连续处罚的力度与以往就不可同日而语了。”

　　他表示，按日计罚是重庆经验，《环境保护按日连续处罚暂行办法》征求意见稿(下称《按日连续处罚暂行办法》)也是环保部委托重庆市环保局起草、在征求了东南大省的经验后形成的。重庆市2009年开始实行按日计罚后，重庆市企业违法排污行为主动改正率大幅提高，从2007年前的4.8%上升到2010年95.9%。2011年6月1日，重庆市环保局对常年乱排废气、废水，造成当地严重污染的重庆江合煤化集团(下称“江合煤化”)有限公司做出罚款20万元的处罚。但江合煤化拒不整改，最终被累计罚款1840万元。

　　在4个配套文件中，《按日连续处罚暂行办法》对这一处罚措施的适用条件、实施程序、计罚期限、处罚金额和处罚次数都做出了规定。

　　环境监察局行政执法处罚处处长姬钢介绍，这一暂行办法的适用范围重点放在打击未批先建、久试不验、规避监管等违法排放污染物的行为上。

　　《按日连续处罚暂行办法》规定，县级以上环境保护主管部门在认定环境违法行为后，应当向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排污行为，并在送达责令改正违法行为决定书之日起30日内，组织对排污者违法排污行为的改正情况实施复查。而在复查中发现排污者拒不改正违法排污行为的，环境保护主管部门可以对其实施按日连续处罚。

　　“环保部门可能在30日内的任何一天进行复查。”姬钢表示，这就大大增加了企业投机取巧的风险成本。

　　“不排除有些企业会玩‘猫鼠游戏’以躲避按日接续处罚，” 姬钢表示。比如有些企业可能会在复查的时候表现为合格，而后再犯，如此循环。

　　对于这一点，“《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》(下称《限制生产、停产整治暂行办法》)征求意见稿中规定，两年内因排放含重金属、持久性有机污染物等有毒物质超过国家或者地方规定的污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标受过三次以上行政处罚，又实施前列行为的，将被处以停业关闭。”竺效介绍，“按日接续处罚，限制生产、停产整治，保护查封、扣押这三项措施是互为补充的，基本涵盖了不同程度的违法行为，加上之前颁布的‘两高’司法解释，对于环境违法行为，行政处罚、行政拘留、刑事责任追究都有涉及，在《环保法》执行层面形成了一套有力的组合拳。”

　　此外，《实施环境保护查封、扣押暂行办法》征求意见稿(下称《查封、扣押暂行办法》)中规定，非法排放、倾倒或者处置危险废物、含重金属污染物等有毒害物质；在饮用水水源保护区、自然保护区核心区非法排放、倾倒、处置污染物；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据等逃避监管排污；非法排放、倾倒污水处理厂污泥及化工、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥；重大突发环境事件或重污染天气应急预案启动后，未按照要求执行停产、停排措施继续违法排污等。

　　召开四个暂行办法解读会的10月20日正是个雾霾天。 “拿雾霾天气来说，如果重污染天气应急预案启动，要求某企业停产、限产30%，而企业未按要求执行，环保部门就有权查封企业。”姬钢表示。

　　胡静介绍，环境污染事件或违法行为可能导致非常紧急的环境污染状况，如果按照一般的调查、处罚程序，做出处罚耗时较长，有时对于处罚数额还要进行听证，如果被处罚者再申请行政复议、进入法律诉讼程序，这个漫长的过程中很可能发生证据毁损、污染损害扩大等情况。“这时查封、扣押作为一种行政强制措施，正好弥补了‘发现行为、尚未处罚’这一空当。

　　而对被责令停止或改正、而拒不执行、又不构成犯罪的情况，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

　　这些情况包括，未依法进行环境影响评价；无证排污；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；以及生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药。目前公安部正牵头和环保部合作制定实施细则。

　　企业的救济权

　　“经济社会发展与环境保护相协调，是新《环保法》的基本原则。” 竺效介绍。事实上，新《环保法》和4个配套文件中，也给企业保护自己利益留出了余地。

　　“一个化工厂可能有多条生产线，如果关停其中一条生产线就能实现达标排放，那么就无需关停全部生产线。” 竺效介绍，限产、停产整治、关停是一系列循序渐进的措施。

　　在《限制生产、停产整治暂行办法》中规定，做出该决定前，环境保护主管部门应当告知排污者有关事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利。

　　而《查封、扣押暂行办法》中，也对实施查封、扣押措施的行为设置了严格的问责条款。

　　胡静介绍，这个办法是为了解决一线环境执法人员“不会用、不敢用”这一权力的问题，同时，也可以有效降低乱用、滥用查封、扣押措施带来的执法风险。《查封、扣押暂行办法》除了详细规定了适用于查封、扣押的具体情形外，还对执行程序进行了严格规定，包括调查取证、审批、决定、执行、送达、解除等步骤，即便在紧急情况，需要当场实施查封、扣押的，也要在24小时内补办批准手续；调查后认为不需要查封、扣押的，则应立即解除。

　　执法能力待考

　　新《环保法》究竟能执行到什么程度，是公众最关心的问题。对环保部来说，这受人力和财力两个方面的制约。

　　姬钢表示，环境监察执法队伍的力量还很薄弱，“目前全国7万多执法人员，95%是事业编制，大部分是转业退伍军人，业务能力有待提高。”

　　姬钢举例称，苏州市有4万多家企业，市县两级的环境监察人员只有300多人。

　　此外，环监人员很大一部分精力用在了信访上，“地方监察人员一半的工作是在做信访。” 姬钢表示。

　　新赋予环保部门的“查封、扣押”权力也带来了资金压力。“环保部门一旦扣押企业设施设备，需要支付存放费用。” 姬钢表示。胡静介绍，这一部分费用之前是没有列入财政预算的。

　　为此，《查封、扣押暂行办法》中提出，环境保护主管部门实施查封、扣押所需经费，应当列入本机关的行政经费预算，由同级财政予以保障。

　　姬钢表示，新《环保法》实施将增加的财政缺口，目前还没有计算。不过在他看来，最主要的还是人力问题。