乡镇政府欠条竟成地方“流通货币”

　　老债空悬新债孽生，全国三千余乡镇政府债务率超100%

　　湖南省桃源县观音寺镇地处湘西北大山深处。《经济参考报》记者日前采访不久前获评全国“最美基层干部”的该镇党委书记唐述林时，看到四十岁出头的他满头白发、满面愁倦。唐述林说，自己近年来第一位的工作就是“找钱”，以维持地方发展并从中“腾挪”化债。

　　在我国各级地方政府性债务中，乡村政府负债波及面广、成因比较复杂。国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。记者近日在湖南、湖北、广东等地采访发现，我国乡镇政府负债不仅“老债空悬”矛盾日积月累，“融资平台下乡”催生的新增负债风险也日渐凸显。

　　乡镇政府“老债”积欠日久

　　唐述林说，乡镇自身没财源，出路就是找慈善家、企业家募捐，找上级领导和职能部门争专项资金“落地”，藉此维持发展和稳定，也从中“腾挪”用于化债。

　　“你不知道乡镇工作有多难，几乎每天都有事能把人给急死！”唐述林对《经济参考报》记者说。

　　在唐述林工作的观音寺镇，镇政府上个世纪90年代前后因为集资兴办水泥厂失败、垫交税费等原因，负债高达1.27亿元，镇上5000多户居民几乎全是政府的债权人。这些居民讨债最激烈时，曾有人摘镇政府招牌。

　　受债务等各种问题困扰，唐述林的前任，有人遭就地免职，有人干了半年就主动辞职。镇政府“上级任务不完成、政府债务不偿还、工资福利不落实、机关食堂不开火、各级领导不愿去、干部职工不上班、百姓办事找不到人”。唐述林上任后，靠找亲友借几十万元才重新恢复机关运转。近些年，债务问题虽有所改善，但唐述林仍然需要绞尽脑汁与讨债人周旋、安抚，工作开展得很艰难。

　　观音寺镇偿债有自定原则：谁家有婚丧嫁娶给一点、谁家有子女升学就业困难给一点、谁家有天灾人祸给一点；争来的上级项目，谁获建设承包权，谁就得在数以千计的零散债权人中“收购”一定数量的政府欠条，以缩小债权人总量。

　　桃源县农村综合改革领导小组办公室主任郭学兵告诉记者，桃源县39个乡镇全部负债，负债总额达8.1亿元，乡镇平均负债2025.6万元。债权人多达21000多人次，绝大多数为当地干部群众。

　　《经济参考报》记者在湖南一些负债严重的乡镇还了解到，相关地方“打折收购”乡镇政府对个人欠条是门“生意”，一度欠条甚至还能折价买东西，成了地方“流通货币”。

　　“融资平台下乡”催生新债

　　一位与乡镇融资平台项目打过交道的投资公司负责人指出，乡镇融资平台融资成本偏高，项目缺乏回报，偿债严重依赖土地，自身缺乏经营管理与盈利能力，管理机制也不健全。一出问题就靠政府撑腰，风险值得警惕。

　　“融资平台下乡”近年催生新增乡镇债。

　　在湖北，有地方提出城镇化要有“高规格”—最好是“省级战略”，退而求其次也要地市层面推动；要有“高标准”—专业设计单位参与，不能由市县政府部门自己简单地做方案；要有“ 好平台”—引入大规模的资本投入……

　　在湖北、湖南，陆续有乡镇近年采取土地开发融资模式筹资建设，一般要求开发商先垫资建设小城镇商业街等基础设施，待项目建成后再通过土地拍卖偿还建设资金。

　　中部一个乡镇，近年“高标准”、“高规格”的规划，提出要对镇区纵横多条道路扩宽、提档、升级、美化、亮化、绿化等，需要投入资金数以千万元计算。建设资金从何而来？这个镇的答案是：通过创新模式和路径，采取土地开发融资模式筹集项目资金，实行资本运作打通资金瓶颈。

　　这些乡镇将上述融资手段形象地比喻为“借船过河”。对于要来征地投资的客商，必须先垫资，按规划标准建设相关基础工程。按照事先的盘算，道路等基础设施建好后，带来人流物流聚集，进而形成自身商业投资价值，吸引更多投资。

　　但在现实中，相关举措主要落脚点还是乡镇级商业用地拍卖。而一旦项目推进过程中或后期土地出让收益效果欠佳，不仅土地拍卖解决不了城镇建设资金难筹措问题，还很容易形成新的乡镇债务。

　　《经济参考报》记者采访发现，在沿海发达省份乡镇，内地“借船过河”之类手法似乎已经远不足以满足更旺盛的资金需求。相应地，很多沿海经济发达省份一些乡镇融资已经步入“高端”—乡镇融资平台纷纷出现。有的乡镇还成立了“投融资办公室”，管辖一家或多家融资平台公司。

　　东部沿海一个经济发达省份审计部门去年发布的全省乡镇债务专项审计调查结果显示，截至2011年末，这个省共有448家乡镇融资平台公司，债务余额174.11亿元，占全省乡镇债务总量的43.55%。

　　多数乡镇几无化债能力

　　多年从事乡镇债务清查工作的郭学兵说，除了少数重点建制镇有契税返还等收入外，其他大部分乡镇运转靠县级财政兜底，基本没有化债能力。

　　深藏不露的乡镇政府债，在中国地方债中属于“冰山一角”。今年年初公布的政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，湖南和湖北乡镇政府负有直接偿还责任的债务达114.86亿元和194.18亿元；全国乡镇政府负偿还责任、担保责任或救助责任的债务则达3070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元。

　　“中央这次调查统计了乡镇债，是快解决这个问题了吗？”一位负债严重的乡镇负责人这样问记者。

　　《经济参考报》记者在湖南、湖北等地了解到，我国乡镇债务历史积欠，源自四个“成债”：一是抗灾救灾紧急筹措资金成债；二是农村教育、基础建设、计卫优抚、维稳接访等支出成债；三是“三提五统”时代党员干部垫缴税费成债；四是乡镇兴办各种企业投融资失败成债。

　　一些专家指出，我国乡镇由于“老债”存在的时间长的达十多年甚至更长时间。平静表面背后，是挂账计息“滚雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。

　　一方面，乡镇债务空悬债权大，理顺关系难。从清理的情况来看，一些县农户的农业税、农业特产税和“三提五统”，有大量欠款应收未收，村向乡镇有大量资金应缴未缴，在一些地方县域范围内形成了空悬的恶性债权链。

　　另一方面，一些地方乡镇债务涉及的主体多，维护稳定难。湖南有的县的乡镇债务涉及个人债权主体上万户，欠个人债务总量很大。在安排偿债资金时，很难做到统筹平衡。

　　此外，债权人受偿的诉求高，满足愿望难。随着国家对“三农”领域的投入不断加大，特别是随着“普九”债务的化解、乡村干部垫缴农业两税债务的化解启动，其他乡镇债权人的受偿愿望变得非常迫切。他们认为，同样是政府欠债，偿还一部分，搁置一部分，不尽合理，不能理解。

　　记者发现，一些被沉淀乡镇债务困扰的县，其财政状况运转捉襟见肘，经常“卡壳”，“吃饭财政”难以维系，基本上靠上级转移支付、跑项目和要资金的“要饭财政”来维持。而那些债台高筑的乡镇，情况就更加严峻。

　　与此同时，“融资平台下乡”催生的新增负债风险叠加，导致部分地方乡镇政府偿债风险逐步显现。

　　前述东部沿海省审计部门调查发现，这个省乡镇融资平台公司中不盈利的达319家，占71.21%(其中亏损192家，占42.86%)。今年湖南省、湖北省公布的审计调查结果显示，截至2013年6月底，两省分别有293个和443个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，还有乡镇到2012年年底政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。在经济比较发达的东部沿海省份，乡镇政府负有直接偿还责任的债务有的高达570多亿元。加上当地乡镇政府承担担保责任或救助责任的债务，则逼近千亿元大关。国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。