今年3月，上海松江区执法人员在泗泾镇民峰铝材市场整治违规经营、清除无证户外广告时，一名女业主在与执法人员无任何肢体接触的情况下，忽然开始高喊“城管打人”。随着情绪发酵，事情演变成部分业主殴打执法人员-民警带离部分业主调查-200余名业主围堵派出所并打砸警车的剧情。

　　《瞭望》新闻周刊记者近期在上海市调研采访发现，这类“剧情”在基层执法中并不鲜见。在快速城镇化进程中，大城市向郊区寻求空间，大量人口涌入与公共服务紧缺、执法力量不足的矛盾日益尖锐，基层执法易成为各种矛盾的爆发点和“出气层”。

　　基层执法兜底难

　　《瞭望》新闻周刊记者了解了松江区这次所谓“城管打人”事件的来龙去脉。该铝材市场原为某企业投资建造的工业厂房，转租给“二房东”后，变为了私自改变土地性质、无证经营、存有大量私搭乱建的非法经营市场，违规开展市场经营。大量商户在一二十平方米的逼仄商铺内违规搭建隔层，吃、住、经营“三合一”，一个煤气罐就可能带来灭顶之灾，存在巨大的安全隐患。

　　去年10月以来，泗泾镇政府向各商户发放了通知书，明确将对市场违法行为进行整治，确保商户安全，并关闭市场，要求商户限期搬离。今年3月初，相关部门再次印发通知，明确将在月底前进行整治工作，并挨家挨户做思想工作，希望商户在过渡期内做好搬迁准备工作。为维护小业主利益，还明确自今年1月起不收取商户租金。

　　“去年光是泗泾镇民峰铝材市场就接警量138次，主要是偷窃、火灾、业主与顾客纠纷等等治安案件。”上海市松江区泗泾镇镇长沈雪峰说，“整治的执法成本、社会成本都很高。我们先后两次挨家挨户发放通知书，每次都要求拿到业主的签到回执，并录像留证，防范执法风险。”

　　然而一些业主却认为，这是“暴力执法”、“强行取缔合法经营市场”，有的业主将移花接木的虚假照片、视频及不实内容在网络传播。沈雪峰说：“如果政府部门不及时、真实、恳切地回应，又将陷入被动。”

　　记者采访发现，由于基层社会矛盾交织、利益交错，基层执法干部往往成为各类矛盾的宣泄口，受访基层执法者坦言，有时被辱骂甚至拳脚相加都无能为力。

　　《瞭望》新闻周刊记者在基层采访发现，不少基层干部存在一种“无力感”——工作千头万绪，想尽千方百计，吃过千辛万苦，但却可能官司缠身，甚至因为一个问题“一切归零”、“一笔勾销”。

　　“上面的部门还能踢皮球，我们在基层必须总兜底。”一位基层镇党委书记说。

　　受访基层干部反映，在处理类似动迁这种与老百姓切身利益密切相关的问题时，“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”。有的群众对待政府是“不偷不抢不怕你，有吃有穿不求你，有了问题缠死你，解决不了臭骂你”的心态，有时政府为老百姓做了很多工作，但却得不到认可。

　　一位基层执法人员告诉记者：“在基层做事时时刻刻都在风险边缘，拆违、整治群租、整治无证幼儿园，容易跟利益相关群体发生矛盾冲突。我们一年‘打官司’好几十件，有些我们腰杆很硬；但有些法律规定模糊、部门协调成本大，谁出头做了就可能惹麻烦。”

　　“三大不对等”为症结所在

　　《瞭望》新闻周刊记者在上海市宝山区、松江九亭镇等近郊采访时发现，特大型城市在快速城镇化过程中，涌现出一批兼具城市和农村社会形态的近郊，呈现出人口流动性大、人口结构多元化、社区类型多样化、利益矛盾突出等特点，基层组织架构、治理能力都亟待提高。当前的突出问题表现为“三大不对等”：

　　其一，外来人口急剧增加与执法力量不对等。

　　“无证经营、黑车非法营运、非法餐饮……我们有的问题，其他地方未必有；但其他地方有的问题，我们肯定数倍增加。如公安110报警数我们平均每天180多起，相当于别的一个区的总量。”上海市松江区九亭镇社会治理办公室主任张明介绍，九亭镇原住民仅2万人，市区导入6万多人，而外来常住人口却有20多万人，这种超预期的人口涌入带来很多“超预期”的矛盾。

　　而管理人员的配置与人口规模却并不匹配。张明说，目前房管办在九亭4人、交通执法队1人、工商12人、派出所民警110人、城管执法人员39人。“按照人口比例我们至少需要150个城管，人手严重不足。”

　　人手不足，容易让执法的效果大打折扣。受访基层干部向记者吐槽，“没有公安，其他执法队员都只能磨嘴皮。整治非法餐饮，连谈话通知书都没法送，有人甚至当着执法人员的面撕掉。”

　　其二，高治理成本与低“民心”效果不对等。

　　在九亭最主要的干道之一沪亭北路上，一个马路中间的“钉子户”显得特别扎眼：三层高的破旧小楼忽然出现在道路中间，四车道在这里忽然变成了两车道，不熟悉这里路况的人在夜里很容易直接撞上去。

　　“但没有好的解决办法，政府只能多花100多万元把这里绕过去。”上海松江区九亭镇社会治安综合治理办公室主任陆上达说，在基层，当大多数人利益和小部分人利益冲突的时候，解决问题的效率就会非常低，时间成本、经济成本、社会成本都很高。虽然从理论上来说，可以邀请第三方介入，以听证会的名义解决，而基层的问题往往是得到利益的大多数“沉默不语”，而利益受损的小部分人则“高声反对”。

　　有关专家认为，近郊基层治理成本高企的主要原因之一，是有的地方政府仍存在“维稳至上”的观念。

　　陆上达说，对于一些诉求已经解决、但仍然不断上京的老上访户，政府在某些敏感时段还是不得不派出8名联防队员，按照上级机关的要求，不计成本地“看死盯牢”。但是，“依法治理应该对不合理的要求坚决不妥协”。

　　其三，多元化复杂矛盾与乡镇权力不健全不对等。

　　基层治理打了突击战，打不了持久战。陆上达说，针对拆违，整治群租、非法营运、无证废品收购站、无证幼儿园等问题，由于需求旺盛、利益驱动，后续整治的监管责任没有很好厘清，整治的反弹返潮比较厉害。

　　基层治理打了区域战，打不了全局战。九亭镇社会事业和社区管理办公室周淑美说，九亭位于上海市闵行、松江、青浦等三区交界处。一些人会将渣土、工业垃圾从别的区运进来，而九亭执法力量不足，通宵抓都抓不过来。“总共就39个人，守个一天两天可以，不可能天天蹲。”

　　《瞭望》新闻周刊记者调研发现，问题在下面，权力却在上面，解决这些复杂的矛盾往往需要更高层级的权力协调。上海工程技术大学副教授李晗认为，乡镇政府是一级权力残缺的政府，不仅对于垂直单位缺乏财权和人事权，对于内部单位的人事权也只局限在乡镇范围内部，同时没有明确的执法权，连一些具体的行政管理权也没有。大量人口导入之后，从征地拆迁到维持社会稳定，从提供导入人口的公共服务到社会保障，从增加就业到维护公共安全，社会治理和公共服务领域矛盾突出。基层社会问题多元化、复杂化与乡镇政府的行政权力有限的矛盾，在一定程度上增加了乡镇政府治理基层社会的难度。