到2020年，北京市常住人口总量预计达到2431.5万人；东城、西城两区常住人口将减少，四环到六环间形成一个常住人口的聚集环状带；通州、亦庄新城、丰台、大兴、房山等地将形成较为明显的流动人口聚集区。

　　《法制晚报》记者获悉，北京市法学会重大专项课题《北京市流动人口服务与管理法律问题研究》历经两年研究于近日结项。课题组专家建议，北京在落实新居住证制度时应规定户籍对接办法。

　　人口变化

　　东、西城向外疏散 四至六环聚集流动人口

　　自2000年以来，北京市常住人口数量进入了一个快速增长阶段，年均增长3.5%。数据显示，常住流动人口已成为了北京市常住人口的基本组成部分。

　　课题组预测，2020年北京市常住人口总量将达到2431.5万人。首都功能核心区人口，即东城、西城两区常住人口将进一步呈现向外疏散的趋势。

　　此外，四环到六环之间常住人口的聚集形成一个较为明显的环状分布，其中流动人口的聚集尤其明显。

　　功能拓展区和部分城市发展新区的城乡接合带常住人口聚集的趋势将进一步加剧：通州和亦庄新城将成为重要的流动人口聚集区；丰台、大兴、房山等区县将形成较为明显的流动人口聚集区。

　　北京市社科院副院长、法治研究中心首席专家许传玺教授说，目前，一半以上的外来人口聚集在城市功能拓展，特别是城乡接合地区。而这一地区恰好是社会管理、公共服务与基础设施的薄弱地带。由此引发了违法建筑丛生、卫生环境恶劣、安全隐患突出、交通秩序混乱、治安秩序混乱等问题。

　　建居住证制度 缩小权益差距

　　北京市社科院法学所副所长张真理副研究员对法晚记者说，日前，国务院法制办公室就《居住证管理办法(征求意见稿)》公开征求意见。

　　征求意见稿规定：“居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明”；“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证”。

　　现阶段，应当加快研究制定北京市居住证制度，将其作为最终实现“一元制”户籍管理模式的过渡，逐步缩小户籍和非户籍人口的权益差距。

　　建议 管理注重福利服务 避免歧视

　　许传玺教授说，单纯的限制性政策，不但限制不了人口流入，反而容易造成流动人口与本地人的“二元”对立。

　　因此，可以考虑建立福利型的北京流动人口服务与管理制度，在北京可以承载的范围内，逐步缩小户籍人口与非户籍人口的待遇差距，在对流动人口进行服务与管理方面，达到更好的平衡。

　　课题组专家、北京市社科院法学所罗瑞芳博士说，从已实施居住证制度的地区来看，上海和深圳的试点比较成功。这两地分别代表了两种模式，即“两证模式”和“一证模式”。

　　张真理认为，“一证模式”将所有流动人口纳入统一的居住证管理系统，只需一套制证设备、一个后台管理系统、一支专业管理队伍，操作更简便、成本更低。而且，在形式上没有歧视感，不会因证不同感觉身份不同，接纳包容度更高。因此建议北京市居住证制度采取“一证”模式。

　　注：2010年数据为第六次全国人口普查；其他数据来自北京市统计局年度统计数据

　　链接

　　国务院《居住证管理办法(征求意见稿)》规定了居住证持有人享受的各项基本公共服务和便利。

　　基本公共服务：免费接受义务教育，平等享有劳动就业权利，基本公共就业服务，依法参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金等。

　　各项便利：在居住地享受按照国家有关规定办理出入境证件，机动车登记，申领机动车驾驶证，报名参加职业资格考试、申请授予职业资格等便利。

　　流动人口的权益待遇可分为基本公共服务和较高层次保障权益。前者包括劳动就业和参加社保、公共卫生、计划生育服务等，后者则包括申请保障房、最低生活保障、随迁子女参加中考、高考等。

　　专家提出，北京市居住证制度中关于流动人口权益待遇可按梯级赋予，具体可根据来京时间及其他条件加以设计。

　　此外，罗瑞芳建议，在北京居住证制度中规定户籍对接办法。

　　建议研究设计一套积分制指标体系，赋予量化分值，在每年释放配额进行总量调控的基础上，依据积分情况由高到低对满足分值要求者办理落户。

　　积分指标可分为基础指标、加分指标和减分指标三类：

　　基础指标包括居住情况、就业情况、学历、技能等个人素质，参加社会保险情况等；加分指标包括急需人才、做出贡献、表彰奖励、社会服务、远郊区县工作等；减分指标包括违反计划生育政策、具有违法犯罪记录等。

　　应区分“真诚居住”、“福利旅游”两类

　　许传玺说，应当尽快制定或修改相关政策、规划，按照居住证制度立法的规定调整现有工作格局和服务资源配置，建立健全包括流动人口在内的实有人口服务管理体系。

　　此外，应当切实保证居住证制度规定的权益服务真正落实到在京长期工作生活的人群。进行居住证制度改革时，应重点区分“真诚居住”和“福利旅游”两类人群。应通过居住时间、纳税记录等多项指标，综合判断流动人口是否仅为了享受城市较优的公共福利或优惠而迁移流动。

　　另外，还必须认真审查居住证申请人的资格条件和证明材料。结合即将出台的居住证制度实施细则、户籍对接积分办法等，完善规则设计，不给那些纯粹为享受北京福利待遇来京居住的人员留下钻法规空子的机会和预期，确保居住证制度规定的权益服务真正落实到在京长期工作生活、为北京经济社会发展做出贡献的群体。

　　1.“入园难、入学难”加剧

　　解读：居住证制度实施后，将加大北京市公共服务的承载压力，出现“入园难”加剧、保障性住房轮候周期延长等问题。

　　2.交通、医疗等资源压力增大

　　解读：居住证制度中可申请北京户籍的规定可能吸引大量外地人员涌入北京，可能会加剧交通、医疗等公共资源压力。

　　3.与期望存差距 引发流动人口误解

　　解读：限于城市承载能力和现实人口压力，居住证制度的设计不能过快。可能与来京人员的期望有一定距离，引发一些误解。

　　4.资源重新配置 引发户籍人口不满

　　解读：将重新配置公共服务资源，涉及户籍人口的切身利益，引发户籍人口不满。

　　名词解释

　　常住人口：指实际经常居住在某地区一定时间(半年以上，含半年)的人口。

　　户籍人口：是指公民依《中华人民共和国户口登记条例》已在其经常居住地的公安户籍管理机关登记了户口的人。

　　流动人口：是指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口。