一场冲突，揭开了西双版纳旅游业的疮疤。

　　11月20日，央视等媒体曝光了西双版纳“10·20”事件，现在风波也远未平息。媒体的追踪报道，让西双版纳州旅游局、旅游协会、西双版纳旅游客运汽车有限公司等一直处在风口浪尖。

　　记者近日在调查中发现，这场冲突并非偶然。西双版纳多家旅行社对旅游协会及客运公司颇有怨言，而长期存在的地方保护主义持续加深矛盾。

　　多年来，版纳旅游市场静静养成的脓包，在“10·20”事件后被曝露在阳光下，亟待一场伤筋动骨的大手术。而旅游界有识之士认为，版纳事件仅是国内旅游乱象的一个缩影，希望透过版纳冲突，看清云南甚至是全国旅游市场的痼疾。

　　疮疤之痛：乱象被揭开，也是一件好事

　　11月26日，西双版纳森林公园门口游人如织，公园停车场的旅游客运汽车数量也与平时不相上下。阴凉处矮棚下，驾驶员们把随身携带的吊床绑在柱子上，趁着客人进园区游玩的时候小憩片刻。

　　这看似与往常没有什么区别，但不同的是景区门口已经没有了“穿着蓝色制服”的行业监察人员。此刻距离央视播出《被垄断的旅途》已接近一周。

　　在此期间，西双版纳州旅游协会的行业监察自律工作已被全面叫停。根据最新通报，州民政局对旅游协会存在的违法行为下达了 《责令整改通知》，要求协会停止违法活动，并在一个月内完成整改，否则予以撤销登记。眼下，由云南省旅发委与工商两部门组成的调查小组仍在西双版纳。该州旅游协会是否构成垄断，尚需等待调查结果。

　　在旅游协会会长杨锦豫看来，协会有行业自律的权利与义务，只是“没有把握好这个度。”杨锦豫所说的“度”，指的是已经被民政部门责令停止的 “执行行使公共管理职能的行为。”

　　据记者从旅游协会获悉的材料显示，自9月20日以来，由旅游协会牵头，各专业协会、各旅游企业参与，成立了人数为85人的行业自律监察队伍，“实施全行业联动，全面开展行业自律。”而这支监察队伍主要以西双版纳旅游客运汽车公司的驾驶员为中坚力量。

　　“也就是有团的驾驶员就去跑团，没有团跑的就去景区守着 (监察)。”在西双版纳做了20年旅游的吕静告诉记者。

　　10月20日当天，也正是监察队伍当班的驾驶员发现了两辆租赁公司的大巴车违规接客，而向景洪市旅游联合监察组举报，随后参与了对租赁车的围堵，双方发生冲突。

　　对央视等媒体此前的报道，西双版纳州旅游协会并不服气，指责其“诽谤、污蔑”；对于报道中所指的涉嫌垄断的行为予以否认，“我没有资源，也没有谋取利益，怎么能说协会垄断？”杨锦豫反问道。

　　但协会的反击非没有平息风波。在多家旅行社眼中，客运公司与协会一道 “绑架”了旅行社的利益，欺行霸市，垄断市场；后者则认为，无客运资质的“黑车”在西双版纳大行其道，损害了正规经营者的利益，主管部门却视而不见，于是自主行使公共管理职能，盘查旅行团，形成地方保护主义。

　　但是，无论是客运公司驾驶员还是旅行社经营者都认为，“西双版纳旅游乱象被捅到了国家层面，是一件好事。”而现实中，双方又站在对立面，互相拉扯。

　　平台之变：功能逐渐演变，曾因垄断被罚

　　在记者调查过程中，采访对象提及最多的是一个信息管理系统，旅行社称其为 “平台”，这个平台从最初政府规范旅游市场的抓手，逐渐演化成一些旅行社眼中的“负担”，并被认为是协会实行垄断的工具。

　　该平台于2002年由西双版纳州旅游行政部门委托州旅游协会建立，并于2003年正式投入使用，初始投入为170万元。建立之初，该系统分为五个子系统：分别是旅行社、景点、酒店、客运公司、旅游协会管理子系统。十几年来，该系统不断调整，相关人员也不断被组织学习与该平台相关的技能。

　　“其初衷是为了消除企业之间三角债问题、扼制低价恶性竞争等。”西双版纳州旅游局一位内部人士告诉记者。具体操作中，达到条件的旅游企业可自愿加入 “平台”，实现先款后团，统一结算。也就是说，这个平台通过网络连接了全州各旅行社、旅游景区(点)、旅游宾馆饭店、旅游汽车公司，旅行社先将旅游团款足额存入银行的旅行社专用账户，登录管理系统制作旅游团队行程计划书，经管理系统识别认证后，计划书制作完成；导游再凭行程单上的条形码、校验码到预订的酒店、景区、汽车公司进行消费，相关企业凭对证单到管理中心结算。

　　这套系统在运行之初确实起到了规范旅游企业运作的作用，加强了行业自律，也得到版纳旅游从业者的认可。然而，随着时间推移，平台功能逐渐演变。

　　2012年4月，云南省工商局对西双版纳州旅游协会、西双版纳州旅行社协会涉嫌组织本行业经营者从事垄断协议行为进行立案调查，于2013年4月对两家协会分别下达了行政处罚决定，两家协会垄断事实成立，分别被处罚40万元。

　　工商局调查发现，旅游协会于2009年5月、2011年3月分别组织46家酒店、15家景点、2家旅游客运汽车公司、20家旅行社签订《西双版纳州信息管理系统诚信服务自律公约》(以下简称“自律公约”)。

　　通过签订该含有垄断条款的《自律公约》，旅游协会将酒店住宿、行程计划(出团)、旅游线路景点组合、旅游用车等，纳入信息管理系统管理，即上述“平台”，在住、行、游等方面只选择与本协会签有协议(合同)的其他协会签约单位或独立协议单位，甚至签约单位入住非签约单位酒店也要接受罚款处理，这就将原本有竞争关系的旅游服务企业，用《自律公约》的形式捆绑在一起，形成利益共同体和一尊独大的格局。

　　“这样就根本没办法经营，旅行社没有自主权，若不遵从就会被处罚。”在版纳经营旅行社十年的刘文华告诉记者，“版纳旅行社都是亏损经营，亏得起就扛着，亏不起就关门。”由于难以为继，刘文华的旅行社已关门大吉，他也改行做起了客栈。

　　而在工商部门做出处罚决定后，旅游协会称上述《自律公约》已作废。对于此前反复被央视等媒体报道的协会内部合作协议，包括利益分成、向旅游企业收取高额会费、人头费等，杨锦豫等人也以“作废”为由而极力否认。

　　11月25日，杨锦豫在办公室向记者出示了最新版 《西双版纳州旅游行业自律公约》，里面已经没有了此前被曝光的强行要求条款。“现在‘平台’只为协会代收2元/人的会员费，除此以外协会没有其他收入来源。”杨锦豫说。

　　对于旅游协会的最新说法，旅行社似乎并不买账，“作废？那我们以前的损失呢？他们(指协会)收的钱到哪里去了？”另外一位版纳老旅游人怒斥，协会此前从旅游企业处收取的巨额费用被指去向不明。

　　另一方面，“平台”后期的管理缺陷也遭到了外界诟病。据记者了解，该信息平台最初由州旅游局委托协会筹资创建，但后台管理权在政府还是协会出现了两种不同声音。一些旅行社认为，平台管理权被协会掌控，因而捆绑了各旅游企业，但主管部门却坚称该平台的管理权一直在政府手中，从未易主，平台管理权之争陷入罗生门。

　　值得注意的是，自平台创立之初，历届州旅游局长均兼任协会会长。直到去年末，新任州旅游局长不再担任会长，分离后，旅游局不再是协会主管部门，仅能“业务指导”。协会换届选举后，才重新制定了协会章程、起草新的 《自律公约》。

　　利益之绳：不捆绑在一起，就会遭到抵制

　　然而，取消“平台”费用、废除旧的《自律公约》并未缓和各利益主体间的矛盾。原因在于通过“平台”制定的计划书必须与客运公司的调车单相配合才能生效。也正是这一点，让西双版纳的旅行社丧失自主权，逐渐弱势。

　　眼下，西双版纳拥有客运资质的公司只有两家：西双版纳旅游客运汽车公司与西双版纳吉迈斯旅游汽车有限公司。但从数量上看，全州接近500辆车中，西双版纳客运汽车公司占到460辆以上，一家独大。

　　旅行社在发团时首先需要调派客运汽车，根据西双版纳客运汽车公司的要求，旅行社必须前往该公司打印车辆调派单，否则拒绝调车。这张黄色的调车单上印有订车单号、团号、旅行社联系人员相关信息、调派车辆型号、司机姓名、线路名称、运费、是否进店等详细信息。

　　在客运公司看来，统一采用公司车辆，是打击“黑车、黑团、黑导”的有效措施。已经在版纳从事运输工作20余年的老驾驶员杨师傅说，由驾驶员组成的协会监察队伍在景区门口检查时，其检查对象也包括西双版纳客运公司的车，以避免驾驶员“接私活”。如果能够出示黄色调车单，代表“该团从旅行社到导游、客车都属于规范操作。”若无法提供，则有“黑车”之嫌。

　　但在多位版纳旅游从业人员看来，客运公司此举只是以打击 “黑车、黑团”之名，维护自身利益。这张黄色调车单背后，正是版纳旅游协会、各专业协会与会员单位间盘根错节的利益关系。

　　“必须有调车单才能够拿到景区或演艺场所的折扣，否则就没有。”刘文华告诉记者。“比如一张门票，原价200元，卖给散客也是这个价，但如果有调车单，旅行社可以100元的折扣价购买。享受优惠的前提，就是要用客运公司的汽车。”反过来，能够提供优惠的景点、购物场所，也多是签署了相关合作协议的会员单位。

　　“如果不签约加入他们的圈子，就会遭到抵制。”一家演艺场所的负责人告诉记者，“客运公司可以令旗下司机不去某个演艺场所或购物店，那么400多辆车就都不会去，导游与旅行社也没有话语权，因为方向盘在驾驶员手上。”而如果客人拒绝进店，驾驶员拿不到购物店的回扣，则会遭遇丢团的厄运。

　　迫于上述原因，包括旅行社、购物店在内的企业均选择在合作协议上盖章、签字，这其中又尤其以旅行社为典型。原因在于，拿不到景区、演艺场的折扣价，无疑让“负团费”模式下生存的版纳旅行社雪上加霜。

　　“由于版纳已是目的地，无法再向下游批发游客获取利润，如果再负上两、三百元/人，旅行社就根本无法维持。”多位资深人士告诉记者。

　　“版纳的负团费已经高至200~300元/人，也就是从组团社每接一位游客，就倒贴这么多钱，游客来了版纳后的吃、住、行全部由旅行社自掏腰包。”刘文华说。另外一名从业人员直言，旅行社要生存，就不得不听命于客运公司。

　　竞争之乱：租赁车运旅客，激化各方矛盾

　　由于客运汽车公司拥有绝对权利，其调派车辆的运费也让旅行社承担不起。“客运汽车费用全省最高，如果要玩森林公园和野象谷，客运公司开出的运费比从昆明空车到版纳玩了景区，再空车跑回昆明还要贵。”一位旅行社老板对记者吐槽，“运费还不固定，要先打电话去核价，都是客运公司说了算。如果游客不进店，运费还自动上浮20%。”

　　而为了减少运费降低成本，版纳旅行社也确实存在一些违规动作：用租赁车接送旅客。目前，大量无客运资质的租赁车充斥市场，“抢食”原本属于客运公司的市场蛋糕。在客运公司驾驶员看来，这些租赁车与“入侵者”无异，前者选择强硬回击。“10·20”事件冲突的另一方，就是当地最大的一家汽车租赁公司。

　　按照相关规定，租赁车通常被定义为9座以下、且不允许代驾的小车。但近年来，版纳的租赁车数量快速上升，有统计称已达到700~800辆，远远超过正规客运车数量。且租赁车型号各异，从最小的轿车到50座以上的大巴，不一而足。

　　“这些无客运资质的租赁车，冲击着整个市场，造成无序竞争。”西双版纳一位资深人士告诉记者，“他们经营灵活，自己找团带团，由于价格便宜，旅行社自然会与其合作，这又激化了旅行社与客运公司的矛盾。”据景洪市旅游局通报，“10·20”事件中，被处罚的鑫泰旅行社就是违规采购了不合格的商品，“黑车、黑导、黑团”属实。

　　在这些租赁车的冲击下，版纳客运公司的日子开始难过。11月26日，森林公园门口停车场停着几十辆大小不一的车辆，其中超过一半是从昆明等地驶来的外来车，即“长线团”，剩下一半车辆中以西双版纳客运公司的车居多。此外，还不断有租赁车驶来，放下客人，离开，待游客游玩归来又前来接走。

　　每当这些“黑车”经过，版纳客运汽车公司的驾驶员脸上就流露出不满。客运公司一名威尼斯汽车驾驶员有力无气地告诉记者，“跑今天这个团之前，我已经在家休息了15天。”对于这些老驾驶员来讲，这在以前是不敢想象的事情，如今却成了常事，“眼看着生意被抢跑，怎能不生气？”

　　这位驾驶员为记者算了一笔账，以野象谷一个景点为例，这里距离市区大约40多公里，威尼斯的运费为300元。“油费150元，过路费接近50元，等了15天，就为这100元？”他感到很无奈。该公司目前共有大小车辆超过460余辆，司机们通过排轮次获得跑团的机会。

　　威尼斯汽车师傅的黄色调单车上明确地写着，“轮次24”，意思是截至今年11月26日，是他第24轮出团，整个客运公司有70余辆同款车，照此推算，一辆威尼斯平均半个月才出一次团，也验证了他此前的说法。

　　对租赁车充斥市场一事，西双版纳州运政处处长翟智春在接受央视采访时表示，“市场管理上有一些问题，一个是取证难。租赁车企业不配合，说自己招待朋友，加之游客在取证过程中不配合，就很难界定他是否从事非法营运。”

　　体制之争：初期规范市场，但没跟上形势

　　眼下，西双版纳客运汽车公司一家独大。“是体制把它养大，调车运作模式出现了问题。”记者从权威消息源获悉，在最初建立西双版纳旅游信息管理平台时，政府为了扶持刚刚成立的客运公司，而把客运公司这一子平台全部交由了西双版纳客运公司。

　　这被看做是这一系列问题的端首。西双版纳旅游业2000年至2003年跌入低谷，游客数量锐减。多位从业者回忆，在这段时间，跑团的驾驶员全是个体户，甚至不要运费，接上客人就跑，如果游客拒绝进购物点，驾驶员拿不到回扣，往往发生丢团现象。为了规范市场，当地政府成立了西双版纳旅游客运汽车公司，整合客车资源。

　　公开资料显示，西双版纳旅游客运公司于2000年11月经西双版纳州人民政府批准，由州经贸委体改办及相关部门协助实施，经州工商行政管理局2000年12月核准注册登记，2001年1月9日开业营运。公司最初法人为现任总经理戴洋，后又于2008年变更为自然人保卫。

　　“整合后只有这么一家公司，也需要扶持。基于上述考虑，就把客车的子平台建在了汽车公司。”一位不愿具名的版纳资深旅游人士透露。而在随后的十余年间，这个调车模式一直保持不变，客运公司牢牢掌握调车大权。

　　“初衷是好的，最初规范市场效果也很好。但这么多年还是沿用原来的模式，没有根据市场变化在法律法规框架下进行调整。”上述人士直言，“过了这么多年再回过头看，汽车公司通过车辆管理调配平台逐步发展，把自己养大，变成了能够左右、掌控旅行社的工具。整个监管与运作模式没有及时调整，以至最终控制了旅行社，‘绑架’了所有要素。”

　　在其看来，旅行社的怨言主要是针对汽车公司，牵连至协会是因为“后来汽车公司老总(戴洋)既是汽车运输协会会长，又是旅游协会副会长，有了这个支撑，客运公司把协会也捆绑了。此外，尽管戴洋已不再是客运汽车公司法人，但其所拥有的股份占比最高。

　　另外，版纳客运公司的车辆均为驾驶员私有财产，只是由公司统一管理，没有轮到出团，也就意味着驾驶员没有收入，客运公司则是从驾驶员跑团的运费中提取一定比例作为收入，从而实现“捆绑”。而在过去几年间，客运公司的车辆表面上“不增不减”，暗地里则是私下交易运营资质，从而推高了交易价格。

　　“以最小的7+1座瑞丰商务车为例，普通市场价为13万元，全套办完20余万元，却被私下交易炒高到40万元，以此类推，13+1座炒至50万元，15+1座炒至60~70万元一辆，23+1座的车就到100万以上。”驾驶员往往通过举债、合资凑钱买到客运车，自然要维护自身利益，防止外来车辆或搅局者抢食市场蛋糕。

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　　记者手记：透过西双版纳乱象看旅游业顽疾

　　“10·20”事件发生后，西双版纳旅游品牌大受影响，这让版纳、云南的旅游业感到痛心和伤感。而无论是旅行社还是客运公司驾驶员都期望能借此机会，让版纳旅游尽快摆脱恶性循环的怪圈。

　　“希望主管部门敢于正视问题，有决心去改正。”一位版纳老旅游人告诉记者，“不可挽救的时候再想办法，那会付出惨痛代价，版纳也承受不起再大的冲击。”

　　而在更多旅游界有识之士看来，版纳所暴露的问题绝非孤例，它存在于整个云南省甚至全国旅游目的地，需要以更加深入的角度来思考和破解。

　　首先，从国家层面看，面临着法律缺位。《旅游法》管住的是常规旅游团队，即旅行社操作的团队。但现在的旅游已变成大旅游，若不从大旅游的角度出台一部适用的法律，就把《旅游法》缩小了。而法律缺位，直接给监管带来了挑战。其次，国人对旅游的理解已经从原来的‘我来过’转变为‘要享受’”，出游方式也发生了改变，“原来靠旅行社，现在更多的是买张机票，说走就走。”

　　但在这种变化下，一些从业人员的观念却迟迟未能转变。“如今目的地旅游市场三分天下：旅行社操作、自己出行、黄金周自驾。”熟悉西双版纳旅游的资深人士认为，客运公司的问题出在观念未能及时跟上，“不能再指望所有人来了版纳都要报团，要乘坐大巴车前往景点，把所有钱都捞进自己兜里。”

　　如何在大旅游时代，管理好散客？需要投入多少人力物力？版纳旅游乱象也确实暴露出当地主管部门没有跟上市场变化，也没有根据市场变化创新管理方式。

　　实际上，监管不到位一直以来都是掣肘旅游业发展的一大因素，此次西双版纳协会的 “过度监管”也是一个缩影。“最根本的还是政府要牵头监督管理，不能放任市场，听之任之。”昆明十六大旅行社一位代表告诉记者，“问题的源头在于监管缺位，必须要由政府牵头，协会只是参与，逐步带领行业前行。”

　　旅游乱象需标本兼治。加大执法力度、提高违法成本可以治标，又该如何治本？云南省旅发委一位长期关注旅游行业管理的人士指出，整个旅游链条所滋生出来的问题，均与旅行社有关。旅行社就像人体，不养导游，就好比少了一只腿或胳膊。旅游局并不需要过多地借鉴其他行政管理部门，只需管好旅行社与导游，“这也是旅游局唯一能够管住的。”上述人士直言。

　　“版纳只是整个中国旅游的缩影。旅游目的地都面对类似的问题，只不过版纳的问题更严重，矛盾更深。这不是单方面不作为的问题，而是要自上而下从剖析更深层次的问题，希望为云南省乃至全国提供借鉴意义。”多位旅游人士表达了这一观点。