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财政部规范地方债的三把火:修明渠 堵暗道

  • 发布时间:2015-03-22 09:02:00  来源:中国经济网  作者:佚名  责任编辑:姚慧婷

  针对地方政府债务问题,近日财政部连烧三把火:财政部等部委联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》、批复了1万亿元的地方存量债务置换、印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》,2015年预算安排的地方财政赤字为5000亿元,国务院同意以发行地方政府一般债券的方式弥补。

  清理甄别地方政府存量债务,是为了弄清楚地方政府存量债务的准确信息。近些年地方债几近失控 ,但是准确的信息却总是云山雾罩。只有摸清底数,才能在此基础上做出应对之策。但能不能准确弄清楚债务存量,其实往往是中央和地方的猫鼠游戏。对于地方来说,如果报多了,可能会面对追责问责;但另一方面,如果地方实在无力偿债,最后只能由中央兜底,那么,报少了,岂不是地方吃大亏?所以,在目前这种中央财政高度集权,但中央与地方却又存在巨大的信息不对称的客观形势下,要得到真实准确的地方债信息恐怕也是有困难的。

  规范地方债的第二把火,是财政部批复了1万亿元的存量债务置换。在去年《预算法》修改之前,地方财政不被允许列赤字,举债务,发债券。因此,地方政府的债务,要么是通过城投公司变相举借,由政府担保,要么是政府直接向金融机构贷款。这些债务往往期限短促,利率偏高,偿还压力很大。现在,《预算法》已经允许地方有限度地举债或发行债券,那么,通过置换的方式,将那些原来身份暧昧、期限短促而利率偏高的债务,置换为较为长期而且利率较低的债务,将会大大降低偿债的压力。这种置换虽然并不会减少存量债务,但是因为给了这些债务名正言顺的名分,政府责无旁贷地负有偿还义务,因而一定程度上降低了风险和利率,再加上适当延长了期限,也就减少了地方政府偿债的成本和短期压力。当然,置换只是意味着将债务偿还往后推移,正如人们所说,是加长了导火索而不是拆除了炸弹,炸弹仍然存在,问题只是在导火线烧到炸弹以前如何拆除它。

  规范地方债务的第三把火是允许地方发行5000亿元的地方政府一般债券。我们知道,一些公益性项目,本身并无直接经济回报,但建设此类项目是地方政府的职责所在。前些年地方政府隐性债务膨胀,其中一个原因就是政府为了履行公共服务职能,违规举债建设。现在,既然《预算法》已经允许地方有限度地举债,那么,通过发行以未来财政收入做担保的一般债券,为公益性项目建设融资,也就顺理成章了。当然,与以往地方政府规避法律禁令,违规举债的偷偷摸摸不同,发行地方一般债券,要依照国务院下达的限额,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准,制度上是相当的严格了。

  甄别存量债务,置换存量债务,发行一般债券,体现了对地方债“修明渠,堵暗道”的思路。但是,具体能否真正规范地方债,也仍然需要观念的改进,机制的建立,以及其他具体措施的逐项落实。

  中国传统上是一个大一统的高度中央集权的国家,中央与地方的关系仿佛是父亲跟儿子一样的关系,除了民国时期为时短暂的地方自治探索外,历史上的2000多年间从未真正理顺中央和地方的财政关系,建立合理有效的中央和地方财政分权制度。以债务来说,一方面地方政府总是千方百计要突破禁令举债,另一方面是中央政府总是要想方设法予以制止。地方政府举债的冲动,除了地方确有融资的需要之外,同样重要的是,无论中央怎么说,法律怎么定,如果地方政府如果无力还债,中央政府只能兜着,地方政府断无破产的可能。这种关系诱发了地方债的道德风险。此次财政部有关文件一再强调,中央政府不会为地方债务承担救助责任,但是这样的说法到底能在怎样的程度上被切实坚持?如果地方政府真的不能偿还债务,中央政府能否真的见死不救?如果当某个地方政府在无力偿债的时候,中央仍然出手救助,那么,地方政府的举债冲动恐怕也无法得到真正的约束,地方债的前门开了,可是后门仍然关不住。

  对于地方债务,现在中央政府仍然给以强力的监督和约束,地方债务无论置换还是新发债券,都要在中央政府给定的严格限额之内。问题是,由于存在严重的信息不对称现象,中央政府山高皇帝远,对于地方政府的相关信息很难全面掌握,使得中央的监督约束往往起不到应有的作用。当然,《预算法》规定,地方债务要列入地方预算,提交地方人大审议。问题在于,地方民主制度相当幼稚脆弱,人大对地方政府预算的审议,只是走形式、走程序,并无实质意义。地方人大对于地方债务的监督、约束和问责,实质是阙如的。这种情况下,杜绝地方政府的举债行为,还不能乐观。

  由于地方政府拥有相当大的权力,这种权力往往肆意地介入市场,主导市场资源配置,因此,也使得一些金融机构、信用评级机构等无不看地方政府眼色行事,屈从于地方政府的压力。比如,作为债权人,金融机构往往不能理直气壮地坚持自己的权利;而作为独立机构,信用评级机构也往往不能铁面无私地对地方政府的信用状况做出实事求是的评价。

  总之,地方债问题本身确实并不是一个单纯的债务问题或者经济问题。它涉及中央和地方的合理分权、地方民主制度建设以及地方政府与市场权力边界等重大问题。所以,地方债的规范和良性发展,必须寄希望于真正的改革。

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