□国家开发银行研究院常务副院长 郭濂

　　我国基础设施建设已取得巨大成就，但在新的经济发展阶段也面临着一些挑战。转型“民生基建”是经济发展的内在要求。“民生基建”的特点决定我们需要面对一场包括投资主体、投资模式、融资方式、运营方式，甚至社会经济统计指标体系等领域在内的全方位改革。

　　成就与挑战并存

　　我国的基础设施建设已取得举世瞩目的成就。例如，我国高铁营运里程已占全世界一半，技术水平亦处于国际领先位置；省际高速、城市高架、地铁轻轨、桥梁隧道更是遍布各个城市。据英国卫报统计，到2015年底，我国150米以上的摩天大楼的数量将会占到全球的1/3。我国基础设施建设不仅走在了发展中国家前面，与欧美发达国家相比也毫不逊色。

　　当前，我国经济下行压力加大。投资增速的持续回落是经济下行的源头之一，稳增长必须先稳投资。从驱动投资的三驾马车来看，房地产投资可能面临着人口周期所形成的长周期拐点，制造业投资受产能过剩约束，可以依靠的只有基础设施投资。然而，随着经济增长环境的变化，我国的基础设施建设投资环境也在发生着重大变化，传统的基础设施投资从投资领域到体制、模式都面临一些问题。

　　首先，尽管传统的基础设施建设仍有空间，但毕竟已经经历了二十年高速增长，基建投资高峰期已经过去。局部地区和领域甚至已趋于饱和，部分城市的高速公路、港口桥梁已经出现利用率低下的问题，部分城市的商业广场建设已过多过密。

　　其次，传统投融资体制的弊端显露，单一的政府投资主体和单一的融资方式导致地方融资平台风险凸显，部分基建项目的风险敞口上升。众所周知的是，近年的地方债风险问题一度让我国经济惊出一身冷汗，而地方债问题的背后，就是传统投融资体制的缺乏约束。

　　再次，基建项目营运的市场化程度不足，基建投资的垄断性与营运的市场化之间的矛盾显现。以经营性高速公路为例，一方面这类公共交通工程普遍存在投资效率低下的问题；另一方面，各地又经常因为行政区隔和地方利益在收费问题上各自为政，导致出行和运输效率都受到影响。

　　转型“民生基建”是大方向

　　作为未来城乡经济及区域经济改革的重头戏，新型城镇化大幕也已经开启。我们需要在新型城镇化的大背景下推动基础设施建设的转型。我们认为，这一转型的方向将是“民生基建”。

　　何谓“民生基建”？简单来说，它是指以惠及普通居民生活为导向的基础设施建设。换句话说，传统基建侧重于基本的公共设施提供和居民基本生活需求，而民生基建更注重于生活质量的改善和全方位需求；传统基建侧重于硬件，而民生基建更重“软件”。民生基建将侧重于以下一些与民生有关的领域。

　　扩大生态环保领域投资，再造青山绿水。我国生态环保领域投资不到GDP的2%，与欧美发达国家相比仍严重不足。从国际经验来看，经济发展到一定阶段，环保问题就会凸显出来并真正得到重视。从具体领域来看，新能源替代、大气污染防治、污水处理及再生利用、垃圾回收、城市园林绿化、水土保护都有较大的投入空间。

　　突破医疗养老基础设施瓶颈，应对老龄化挑战。随着我国迈入老龄化社会，医疗健康领域基础设施投入不足的瓶颈凸显。老龄化将对我国的社会结构及投资、消费等领域产生深远影响，医疗养老是首当其冲急需加大基础设施投入的领域。

　　发展体育健身基础设施建设，为居民提供福利。从硬件设施来看，我国人均公共体育场地面积只有1.5平方米，不到美国和日本人均数的十分之一。加快体育场馆、健身场所、户外运动场所、居民健身设施的基建投入刻不容缓。

　　重视信息服务领域投资，赢取发展制高点。“智慧城市”理念已经成为全球关于城市发展的共识，很多国家都在做这一领域的长期规划。瑞典就是实践智慧城市的一个典范，新加坡也推出了“智慧国家2025”的计划。对我国这样的新兴市场来说，实践智慧城市与海外本质上是站在同一起跑线，我们要抓住机遇，从战略角度考虑加大IT领域的基础设施投入，赢取未来发展的制高点。

　　加强文化教育领域基础设施投资，塑造文化中国。就目前来说，文化教育领域的基础设施投资仍明显不足。我国应建设更多的学校、城市图书馆、博物馆、科技馆、电影院线、剧院、艺术中心、文化展区、创意产业园等。

　　布局物流网络基础设施建设，服务现代商业。近些年我国电子商务产业发展较快，物流业的商业化运营其实已经走在了前端，但物流基础设施建设仍相对滞后，现代化仓储、包装、多式联运等设施不足，同时缺少综合布局的物流园区体系与高效便捷的综合运输网络，加大物流网络领域的基础设施投资势在必行。

　　在我国经济进入“新常态”阶段之后，经济增速逐渐回归到与潜在增长率向适应的水平，经济结构调整优化，产业转型升级，经济增长将更注重绿色、注重民生、注重可持续。发展民生基建即是这一阶段基础设施建设的基本要求，是传统基建在新的历史阶段的优化与升级，传统基建所留下的空余和不足，需要民生基建来填补。所以，发展民生基建，本身就是调结构。我们提出转型民生基建，并不是要完全丢弃传统基建。如前所述，传统基建是硬件，民生基建是软件，在基础设施投资中我们要“软硬兼施”。只是，民生基建要逐渐作为未来基础设施建设的主线被重视起来。

　　我国传统基础设施建设投资黄金时期已经过去。如果单纯沿着传统基建的思路下去，十年之后，我们不仅会面临着投资效率的问题，更重要的是可能会出现国内无处可投的局面，基建投资都必须借助“走出去”，即大规模向海外转移。但“民生基建”却是一个“朝阳行业”，作为传统基建的承继，它面临着方兴未艾的庞大的需求，投资民生基建不会像投资传统基建那样面临产能过剩的威胁。尤其是随着新型城镇化的启动和“三个一亿人”战略的实施，政策需要为“人的城镇化”提供相配套的生活基础设施服务，“民生基建”更是具备扎扎实实的现实需求。

　　投融资环节变革方向

　　“民生基建”应该怎么投？和传统基建投资有何关键不同？我们认为这一问题可以结合民生基建本身的特征来看。

　　首先，民生基建项目具备一定的初始公益性特征，政府必须做出战略性布局，进行积极的主导和引导。无论是生态环保工程，还是养老院、医院、文化艺术中心，其前期投入都比较大，投资回报期较长，具有半公共产品性质。在项目初期，民营资本可能积极性不够，必须由政府站在战略高度，做出全局性的规划和布局，通过国有资本领投，并给予补贴或在贷款政策上给予一定倾斜。以美国为例，政府就对环保类投资项目有明目丰富的补贴。

　　其次，民生基建项目在度过初创期之后的成长性和长期盈利空间还是很可观的，适合吸引多种资本形态积极参与。在美国，养老社区的现金回报率可以达到8%-12%，内部收益率可以到10%至20%左右，这一回报对民营资本有一定吸引力。建议积极推广政府与社会资本合作的PPP模式，使社会投资和政府投资能够相辅相成。十八届三中全会明确提出了吸引社会资本参与基础设施建设和运营的方向。PPP模式能够有效解决传统基建投资面临的几个主要问题：一是可以解决政府资金不足的问题。二是可以在融资层面更加市场化，避免过去平台贷、城投债的简单融资模式下所产生的风险堆积。在PPP模式下，融资工具也可以更加多元化。尽管PPP公司发行的债券仍存在与政府投融资平台的关联，但它并不是如传统债务那样由政府背书，而是多种所有制主体共同承担风险，这一过程相对市场化。三是在PPP模式下，多种所有制的资本相互监督，项目的管理成本也会有效降低。

　　再次，民生基建项目具有完整的经营性特征，应在营运环节全力市场化。传统基建的项目比如高速公路，其成本回升期限相对固定，经营的差异性较小。而民生基建项目具有相对完整的经营性特征，所以应该在营运环节大力推进市场化，尽力做到市场化定价、市场化运营、市场化管理、市场化评估，保证项目的经济效率和盈利性。如果民生基建项目的发起方是通过PPP模式组织起来的，营运的市场化也会天然更具基础。常见的PPP模式下项目的运营和维护都是由社会资本承担，因此项目在建立之初就可以选择在所在行业具备一定市场优势的社会资本合作方参与进来。

　　由传统基建向民生基建转型，国民经济统计领域的变革也要跟上。在某种意义上，统计指标即是经济发展想要收获的目标，在目前的统计体系下，一些民生类领域的发展往往被湮没甚至忽略。建议由统计部门设计和定期发布一些与民生基建相关的重要数据，如环保指数、环保基础设施投资、养老产业投资、公共信息服务投资等。同时，也要把民生基建投资与政府政绩考评机制结合起来，从体制层面促进民生基建的推进。

　　随着我国经济增速的下行和我国经济的转型，基建投资领域的转型与改革也已迫在眉睫。如前所述，从传统基建到“民生基建”，我们需要面对的是一个包括投资主体、投资模式、融资方式、运营方式，甚至社会经济统计和政绩考评体系等领域在内的全方位的变革，这场变革将为我国基础设施投资中长期的发展打开空间。

　　当然，要实现从传统基建到“民生基建”的转型，最重要的一个转变还是在思想意识上。我们必须从过去“钢筋水泥+GDP”的传统思维中解放出来，从“新常态”的角度去理解当前我国经济的阶段性特征和当前基础设施建设投资的战略重点，让基建从服务于引资、投资、生产，回归到服务于青山绿水、服务于生老保障、服务于人们的衣食住行，服务于投资调结构，服务于新型城镇化和我国的未来。实现了这一转变，我们相信“民生基建”一定能够在我国全面建成小康社会的目标中扮演更为重要的角色。