京津冀一体化，一直是这三地地方政府的一块"心病"。由于三地产业结构雷同、市场机制不完善、地方保护主义等各种原因，京津冀一体化一直进展缓慢。

　　时至今日，京津冀协同发展已经成为环境治理、经济发展的共同诉求，但很多实质性的问题依然悬而未解。对此问题，中国人民大学公共管理学院副教授范永茂接受了中华工商时报记者的专访。

　　体制机制导致合作缓慢

　　早在2004年，京津冀就谈过合作，这3家在廊坊签了一个协议，被称为"廊坊共识"。但是10年来，京津冀一体化都进展的非常缓慢。

　　和长三角、珠三角城市群相比，京津冀地区在城市化和经济发展程度上都较为落后。前两者不同的是，珠三角属于省内的一体化都市圈，广东省可以在行政协调上发挥比较强的影响，长三角虽然是跨省都市圈，但却是以上海为龙头的单中心都市圈，而且在上海、江苏、浙江的积极推动下，建立了机制化的联席会议和机构。相比之下，京津冀地区市场要素的发育、市场经济的成熟度、行政体制的灵活性，均不如长三角和珠三角。

　　"京津冀很大的一个问题在于行政壁垒的问题，怎么打破一亩三分地的思维，很大的一个问题是在北京这方面是否愿意让利。"范永茂对记者表示。

　　京津冀一体化概念提出的很早，曾经提出过首都经济圈、环渤海经济圈，直到现在提的京津冀协同发展，此前提到首都经济圈，天津不乐意，因为突出了北京，提到环渤海经济圈，天津乐意，北京不乐意，核心问题就是行政体制。

　　"如今面临着一个问题，在中央政府层面很重视，但又不能只通过行政手段来解决问题，而是要让这三地通过市场的手段成为有效的统一体，这才是长久之计。"范永茂说。

　　"从产业经济学的角度，一体化首先必须是经济的一体化。这里面涉及很多问题。但首先要明白的是，京津冀一体化过程中的内涵是什么？我认为，第一个要协同发展的肯定是市场要协同发展，真正形成一个让生产要素和资源要素合理流动的统一的市场，这需要正确处理市场和政府的关系。"范永茂说。区域内差别巨大产业仍无法对接

　　范永茂认为，目前京津冀跟长三角、珠三角还有一个最大的差别，在于区域内部落差很大，可能是国内最严重的。以人均GDP来算，北京在全国第2位，保定则在170多位。"权利干预导致京津冀资源配置不均衡，这么多人、资金、企业都来北京，因为北京基础设施、教育、医疗水平非常高，导致北京没有形成发动机，而是变成了抽水机。"

　　"北京有人才优势，有公共服务的优势，这跟上海一样。但是上海能够把这些优势辐射到周边。在长三角，苏州的人就愿意住在苏州，未必愿意去上海。但是北京的公共服务已经形成了一个巨大的虹吸效应，造成了河北地区很大的公共服务的洼地。如果北京疏解企业，产业过去了，但是人员过不去，人过不去，企业就无法生存，企业无法生存，就没有办法给地方政府缴纳利税，地方政府就没有更多的投入去进行公共服务的改善，那么北京的员工就不愿意去河北。这样就进入了一个死循环。如果不把公共服务做好，那么京津冀一体化就是一个伪命题。"范永茂说。

　　"现在我们来看，北京、天津、河北，没有非常好的产业能够互相对接的，产业结构是断崖的，北京现在自己的定位是要做全国的政治中心、文化中心、科技创业中心、国际交往中心，把一些过度的产能要疏解到河北和天津去，但是那两地的经济结构和北京的经济结构却不能完全对接起来。"范永茂告诉记者。

　　总体战略思路仍不明确

　　京津冀一体化是个宏伟的改革工程，也是个充满各种困难的改革工程。虽然京津冀一体化已经上升为国家战略，但是京津冀协同发展的战略思路仍不明确。京津冀协同发展怎么走？如何实现？达到什么目标？指导思想是什么？目前为止还不是很清晰。

　　目前，北京的4个中心定位已经明确，即政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，并将在交通、生态、产业3个重点领域率先突破。天津只有部分定位明确，北方中心、航运中心不会变，现在金融、制造业定位还没确定，至于河北，在具体定位上还存在较大争议。

　　这些困难，经过历史的固化和利益的板结，让改革的成本似乎比想象的还要大。三地联动发展，必然伴随着区域内各板块之间产业分工和承接转移，各区域将被重新定位与估值，众多领域将迎来新的发展机遇，但是，之前需要承受的阵痛也断然不会少。

　　"目前，河北在京津冀一体化中，没有得其利，反而先得其害。为了整个京津冀地区的生态环境治理，解决大气污染，已经关闭了很多炼钢厂、能源企业、炼铁厂，这些能源企业和矿厂企业又是河北非常倚重的产业，第二产业在河北的经济当中的比例非常高。上半年，河北省的GDP增幅是全国倒数第一的，河北是做了很大牺牲的。关掉那么多企业，意味着很多工人失业的问题。"范永茂说。

　　另一方面，范永茂对记者分析，北京目前的经济结构是偏重于服务型，但是服务业的经济乘数比制造业要低很多，经济学上有效益乘数，制造业的效益乘数最高，投入1元在制造业，可以给其他行业带来1.6元的效益，服务业是最低的，特别是零售业，是最低的，只有0.6元，没有产业的延伸，也没有区域的延伸。"北京也面临着各方面的阻力，首先就是税收的减少。如果企业搬迁过去之后，如果公共服务得不到有效改善，北京户籍这些员工不愿意去，怎么办？这些都需要政府来解决。"

　　"不过，最后这3家肯定都是赢家，北京如果把环境治理好、交通拥堵治理好，中央政府是非常乐见这种结果的。"范永茂说。

　　需财税制度护航

　　京津冀一体化过程中，将不可避免的涉及到产业转移，这个过程中可能主要是一些北京、天津的企业迁往河北。但是如果只是把工厂留在河北，总部还在北京，当地企业既出人、出地、给政策，又享受不到企业所带来的税收，对当地是不公平的。

　　"在政府和市场如何处理资源分配方式，就像十八大提出的，就让市场来做资源分配，我们以长三角为例，它的一体化过程是市场自发的一体化过程，是有市场内在的驱动性的，上海可以作为企业的研发和销售中心，而中间的生产环节可以让无锡、常州这样一些江苏或浙江的地区来实现。税收分成方面，总部企业是在上海，可以通过总部企业汇总缴纳，来完成税收。这种市场对接非常自然，相对来说，这种一体化的过程非常成熟，而且很自然的形成。"范永茂以长三角举例。

　　范永茂介绍，中国跟发达国家比起来，国家财税工具效应还发挥的不是很好，相对来说比较被动。财税工具在引导产业升级、城市建设和科技创新方面，都能起到它有效的杠杆作用。"所以财税方面的改革应该继续深化，我也希望在京津冀一体化过程中，财税能够扮演更重要的角色，发挥更大的作用，甚至为进一步深化财政税收体制改革作出一些有益的尝试和探索。"范永茂告诉记者。