不动产登记条例的反腐期待

　　不动产登记条例最大的作用是实现统一登记，保护产权及交易安全，但同时能够摸清不动产的情况，这在客观上会对反腐有助力

　　公众终于盼来了不动产登记条例。

　　上周，李克强总理主持的国务院常务会议讨论了《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(以下简称条例)，决定将条例向社会公开征求意见，之后再推进相关法律修改工作。

　　由于此前频繁曝光的各类“房姐”“房叔”事件，加之当前房价高企、反腐持续向纵深推进，本是作为完善我国物权制度重要一环、专业性技术性均较强的不动产登记条例在社会上受到了空前关注。

　　虽然参与条例草案起草的知名物权法专家孙宪忠已多次坦言，反腐并不是该条例要解决的问题，但不动产物权登记的“公示范围”条款仍是外界最为关注的焦点。

　　原计划今年6月底前出台的条例不幸爽约，截至记者发稿前条例全文尚未亮相，蹉跎7年之久的统一不动产登记似乎困难重重。

　　公开查询之争

　　不动产登记本来只是物权变动公示最主要的方式，以登记的事实来确定物权变动的有效，不过在当前，公示范围有多广，即通常所说的“以人查房”条款能实现到何种程度，成为社会舆论对条例最关注的问题。

　　“我在建议稿提的方案是，只有权利人、利害关系人提出申请查阅、复制不动产登记簿的情况下，不动产登记机构才应当提供。”孙宪忠表示。这位在国内最早研究不动产法的学者于去年10月向国土资源部提交了受托起草的专家建议稿。

　　对于利害关系人的界定，孙宪忠进一步解释说，这包括国家机构中履行法定职责的人，例如公安机关、检察机关或法院可以依法要求公开公职人员的不动产信息。

　　这一思路基本被条例草案采纳。今年6月，据《21世纪经济报道》援引消息人士的话称，在国土部向国务院上报的条例草案中，对于查询主体有严格限制，除了权利人、利害关系人以及取得权利人同意的单位和个人之外，只有公检法及纪检机关有权查询相关的不动产登记资料。

　　这样的规定在法学界引起了争议。

　　“按照法理，登记就是为了公示物权，如果不公示怎么变成物权？如果规定为有条件的查询，不准普通公民、不准律师去查询，这个条例还不如不出台。”接受法治周末记者采访时，中国政法大学教授符启林表达了他的异议。

　　符启林介绍说，不动产登记允许公开查询是国际惯例，这些规则国际上已非常成熟，公示的目的既是为了保护产权，也是为了维护交易安全。

　　也有一些并非研究这一领域的法律学者认为，不动产登记的公开范围应当取决于权利主体的身份，对于公众人物或者政府官员的房产信息，并不限于利害关系人，普通公民也可以向登记机关申请查询或公开。

　　对于这个问题，国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，将来的不动产登记系统，肯定具有“以人查房”的功能，因为整个系统是贯通的，输入关键词都能查到。“但不是随便一个人上去就可以查，必须得到许可才能查。”

　　多年从事房地产司法实务的符启林教授则告诉记者，在几年前，房地产信息是可以查询的，在最近两年，这种情况才发生了变化，相关部门对查询设置了一些限制，例如要求案件当事人拿到法院的立案通知书才允许查询，导致实务中一些案件无法进行诉前财产保全。

　　“如果(条例)将来规定是有条件的查，不准普通老百姓也不准律师去查，实际上相较几年前是个倒退。”

　　反腐期待

　　社会上对不动产登记条例这样一部行政法规的关注，直接源于自2012年以来陆续被曝光的各类“房姐”“房叔”事件。

　　2012年10月，网友在天涯上爆料称广州市城管局番禺分局政委蔡彬及其家人拥有21套房产，其中包括别墅、住宅、商铺、厂房等，引起网络热议。后经纪检部门调查，爆料情况基本属实。蔡彬因此被网友称为“房叔”。他随后迅速被“双规”，最终因受贿罪获刑11年。

　　值得注意的是，最初在论坛上爆料的网友，正是通过“个人名下房地产登记情况查询”来获得蔡彬及其家人的房产信息的。

　　2013年，有关陕西神木县农村商业银行副行长龚爱爱在北京拥有20多套房产的帖子开始在网上流传，引发关注。事件在媒体的报道跟进中持续升温，在曝出龚有不只一个户籍身份证之后警方介入调查，随后北京警方证实，龚爱爱在北京拥有41套房产，共计9666.6平米。舆论一片哗然，将龚爱爱戏称为“房姐”。由于不是公职身份，龚爱爱未被追究巨额财产来源罪，但被控以伪造、买卖证件罪并获刑三年。

　　随后的一两年时间内，全国又出现了各类“房爷”“房媳”“房妹”事件，多数当事人要么是官员要么背后有官员的影子。

　　在这一背景之下启动的不动产登记条例，自然而然被赋予了反腐期待。

　　虽然也多次在公开场合强调不动产登记条例的作用不在于反腐，但孙宪忠坦承，为了反腐的需要，公权力机关可能通过法定程序查阅相关的不动产信息，在这一点上不动产登记和反腐有联系。

　　“当然我们不能说通过施行不动产登记条例就能达到使公职人员房产公开的目的，那需要建立公职人员的财产公开制度，是阳光法案应当关注的问题。”孙宪忠对法治周末记者说。

　　在采访中，记者发现，这种观点在学界基本是一种共识：不动产登记条例最大的作用是实现统一登记，保护产权及交易安全，但同时能够摸清不动产的情况，这在客观上会对反腐有助力。

　　马拉松后的曙光

　　“这么多年来体制还没有理顺，一直实行的是分散登记，等于是人为割裂了房和地两种不动产之间的关系，在实务中造成了很多混乱和矛盾。”符启林对记者说。

　　按照相关法律法规，目前的不动产登记分散在各个不同部门，土地归口国土部门，房屋归口住建部门，滩涂归口海洋部门，林地归口林业部门，草地归口农业部门，极为分散。

　　2007年颁行的物权法已设立了统一不动产登记的原则，但相关的制度建设一直没有跟上。直到2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，要建立不动产统一登记制度，更好地落实物权法规定，不动产登记条例的制定才真正提上日程。

　　在明确这一目标后，2013年上半年，孙宪忠和课题组受国土资源部政策法规司委托，起草了不动产登记条例的专家建议稿，并于当年10月提交。按照国土资源部通过的立法计划，该条例原定于今年6月底出台，但至今尚未公开征求意见。

　　行政法学知名学者、北京大学法学院教授姜明安告诉法治周末记者，一般行政法规要经过立法规划、起草、征求意见、审查、协调、国务院会议通过之后才出台，一些重要的、关注度高的行政法规会在起草和审查阶段都召开听证和论证会，不动产登记条例未能如期出台，可能与牵扯太多部门利益造成阻力重重有关。

　　“现在要公开征求意见了，如果快的话，(条例)年底就能出来。”姜明安如此预计。

　　符启林认为，条例延迟是因为各方立法意见分歧大，加上涉及机构调整，也比较复杂。

　　国土资源部的回应则是，由于长期实行不动产分散登记体制，各自形成一套独立的登记体系，条例起草涉及各类不动产登记的机构、人员、规章制度、技术规范等情况，需要时间来全面摸清。

　　据国土资源部国家地籍管理司原司长向洪宜向《瞭望东方周刊》回忆：十八届三中全会之前，为了平衡各方关系，国务院法制办、住房与城乡建设部、国土资源部原定分工是：国务院法制办负责条块协调；住房和城乡建设部负责国有土地上房屋的不动产登记，以房屋所有权为准；国土资源部负责集体土地上的不动产登记，包括耕地、林地及草地等。但十八届三中全会召开，李克强总理最终拍板：全国不动产统一登记由国土资源部负责，各地也必须归口到一个部门。

　　今年5月，不动产登记局正式在国土资源部地籍管理司挂牌。但有消息称，各部委仍不愿意把原先负责登记的骨干集中到不动产登记局，即使中编办已为此明确下发了文件。

　　不过符启林分析认为，部委也未必不愿意将登记这摊事交出去，“工作量太大，你看有些房管局，每天像个菜市场”。更重要的是，有权利就意味着有责任，在将来条例规定登记按件数而非按面积收费之后，收入锐减，如果还明确了登记错误的赔偿责任，就更是烫手山芋。

　　此外，由于不动产登记条例仅仅是一个行政法规，不能与现行法律相冲突，因此涉及的例如土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包法等多部法律在条例出台后可能都要修改。

　　“不过按照惯例，这些法律可以打包修改，一次性把相关条文修订了。”姜明安介绍说，这在操作上并不困难，一般由国务院报个方案，全国人大常委会开个会，半天就能解决问题。